I OSK 1189/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 830/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2021 r. nr DAP-WPK-727-2-56/2020/MSte w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 830/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2021 r. nr DAP-WPK-727-2-56/2020/MSte w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 listopada 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999 r. nr GG.VI/7242/IV/61/1/99/OR w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Małopolskie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Krakowie [...] (dalej też decyzja komunalizacyjna, decyzja z 1999r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister uznał, że można zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z dnia 30 listopada 1999 r. nie mogła ukształtować żadnych praw Województwa, podzielił stanowisko organu I instancji, że przepis art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 1999 r. Minister zgodził się także ze stwierdzeniem organu I instancji, że niespełnienie pierwszej przesłanki art. 154 § 1 kpa, czyli że na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, skutkuje tym, że zbędne staje się badanie zaistnienia przesłanki drugiej, to jest istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę skarżącą oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji oraz dążenie skarżącej do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez organy, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa nie może bowiem prowadzić do naruszania przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Art. 154 kpa nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej Decyzji MSWiA pod względem jej zgodności z prawem, tj. m.in. z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej kpa) oraz art. 60 ust. 1 ustawy reformującej administracje publiczną i 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z naruszeniem art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i 151 ppsa, poprzez nienależyte wykonanie kontroli zaskarżonej Decyzji MSWiA oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 2020 r. i oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowej wykładni i niezastosowania art. 154 kpa, tj. bezzasadne pominięcie, że spełnione zostały obie przesłanki uchylenia decyzji komunalizacyjnej z 1999 roku; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez ich błędne niezastosowanie, i zaniechanie uchylenia zaskarżonej Decyzji MSWiA podczas gdy liczne wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd I instancji do ich zastosowania; 4. naruszenie art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 151 ppsa poprzez: - ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że zaskarżona Decyzja MSWiA jest w pełni prawidłowa, podczas gdy właściwie wykonana kontrola tej decyzji winna była doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia tej decyzji w całości na podstawie odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - a także poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z art. 141 § 4 ppsa, polegające na przedstawieniu w nim ogólnych rozważań o charakterze teoretycznym, które nie zostały jednak powiązane z rozważeniem konkretnego ich przełożenia na konkretne okoliczności niniejszej sprawy i sytuację prawną Skarżącej, a w konsekwencji oddalenie skargi, a tym samym utrudnienie dokonania kontroli tak uzasadnionego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny; 5. naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwą kontrolę organów obu instancji orzekających w sprawie i bezzasadne oddalenie skargi mimo, iż MSWiA bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie ponownie odmówił uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999 toku znak: GG.VI/7242/]V/61/1/99/OR, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Małopolskie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna Kraków – [...], podczas gdy, dokonując prawidłowej kontroli sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości a to w związku z naruszeniem przez Wojewodę Małopolskiego art. 138 § 1 pkt 2 kpa, 6. naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz 81a kpa polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, pobieżnym i zbyt wąskim zbadaniu sprawy, zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięciu wniosków, które nie znajdują dostatecznego poparcia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności pominięciu kluczowych ustaleń dotyczących faktu, iż w 1999 roku działka nr [...] była gruntem prywatnym, a zatem nieuprawnione jest stwierdzenie zaskarżonego wyroku, iż w przypadku uchylenia decyzji komunalizacyjnej nie mogłaby zostać wydana inna decyzja niż dotychczasowa, podczas gdy organ byłby zobowiązany odmowie stwierdzenia komunalizacji gruntu prywatnego, co w konsekwencji doprowadziło sąd do błędnego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji MSWiA oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 2020 r.; 7. naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez; - błędne niedostrzeżenie naruszenia art. 153 ppsa przez organy administracji orzekające w sprawie, mimo, iż organy były związane oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 roku I OSK 2468/12, co do faktu, że Województwo Małopolskie nie nabyło żadnych praw do działki nr [...], gdyż decyzja komunalizacyjna stwierdziła stan niezgodny ze stanem prawnym — w dacie komunalizacji działka nr [...] była własnością [...], a zatem nie zachodziła przeszkoda do uchylenia decyzji w postaci powstania praw nabytych po stronie Województwa Małopolskiego; - a także niedostrzeżenie, iż organy były związane oceną prawną zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2015 roku, I SA/Wa 356/15, w którym sąd w sprawie nadzorczej dotyczącej decyzji komunalizacyjnej wyraźnie uznał, iż istnieją przesłanki do wyeliminowania z obrotu przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z 1999 roku, co jest warunkiem późniejszego uzgodnienia treści księgi wieczystej; 8. naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 81a kpa poprzez niedostrzeżenie, iż organy orzekające w sprawie nie zastosowały zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy wyłącznie na korzyść strony zwłaszcza, że: - zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu dnia 26 kwietnia 2018 r. II SA/Po 50/18 "Przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" nalepy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Mówiąc inaczej, należy wybrać sposób oceny optymalny dla strony na tle innych sposobów oceny, które okazały się możliwe i równie prawdopodobne" - zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., IV SA/Wa 937/18: "Celem art. 81 a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organy wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w prawie są co najmniej dwie zasadniczo przyczynę, ale równie prawdopodobne w realiach danej prawy, możliwe wersje stanu faktycznego"; co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi; Powyższe naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik prawy. Gdyby sąd I instancji należycie wykonał obowiązek kontroli zaskarżonej Decyzji MSWiA dostrzegł by, iż decyzja ta naruszała podniesione w skardze przypisy KPA, w szczególności art. 154 § 1 KPA, a także inne przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności ar. 60 ust. 1 p.w.r.a.p. oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, co doprowadziłoby do uchylenia decyzji MSWiA zgodnie z wnioskami skargi. Niewątpliwie niedostrzeżone braki w postępowaniu dowodowym, brak rozważenia zarzutów skargi błędna interpretacja przepisów prawa materialnego i zastąpienie uzasadnienia wyroku rozważaniami czysto teoretycznymi niepowiązanymi ze stanem faktycznym sprawy miały kluczowy wpływ na błędne oddalenie skargi. II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. naruszenie art. 154 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne niezastosowanie w konsekwencji błędnego przyjęcie, iż: a. nie zachodzi przesłanka wydania decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, podczas gdy - wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2013 r. I OSK 2468/12 jasno stwierdzono, iż Województwo Małopolskie nie nabyło żadnych praw do działki nr [...], a decyzja komunalizacyjna stwierdziła stan niezgodny ze stanem prawnym — gdyż w dacie komunalizacji działka nr [...] była własnością [...], bo decyzja wywłaszczeniowa dotyczące tej działki nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nie zachodził stan powstania praw nabytych po stronie Województwa Małopolskiego; - bezzasadnie WSA w zaskarżonym wyroku przyjął, iż decyzja komunalizacyjna miała w sobie element "nabycia prawa" po stronie Województwa, pomimo, iż żadna norma prawna nie nadaje przepisom ustawy z dnia 13.10.1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mocy wywłaszczeniowej; b. brak konkurencyjności postępowań w trybie art. 154 § 1 kpa i art. 156 kpa powoduje rzekomo niemożliwość uchylenia decyzji komunalizacyjnej z 1999 roku, podczas gdy postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 156 kpa zakończyło się umorzeniem postępowania, co wskazuje na dopuszczalność i zasadność uchylenia decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 154 kpa (skoro nie art. 156 kpa)!, przy oczywistości faktu, iż zabrano skarżącej kasacyjnie nieruchomość bez formalnego wywłaszczenia; 2. naruszenie art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego z 1999 roku miała charakter bezwzględnie związany, podczas gdy organ dokonując prawidłowej wykładni prawa mógł, a na nawet był zobowiązany odmówić stwierdzenia nabycia prawa własności prywatnej nieruchomości [...] przez Skarb Państwa, gdyż nie spełniono przesłanki z art, 60 ust. 1 ustawy z 1998 r., w postaci władania nie ruchomością przez Skarb Państwa (w rzeczywistości nieruchomość była we władaniu [...], co należało wykładać w zgodzie z art. 58 w/w ustawy); 3. naruszenie art. 7a kpa w zw. z art. 154 § 1 kpa poprzez bezzasadne powielenie stanowiska kontrolowanych organów obu instancji i niezastosowanie przy dokonywanej wykładni prawa zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do znaczenia normy prawnej wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło sąd I instancji do: - błędnego powielenia stanowiska organów iż uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest możliwe z przyczyn formalnych w stosunku do decyzji o charakterze związanym oraz w stosunku do decyzji deklaratoryjnych, podczas gdy wniosek taki nie wypływa z żadnej normy prawnej, w szczególności ograniczenia taicie nie wynikają z treści art. 154 § 1 kpa, a orzecznictwo NSA w tym zakresie bynajmniej nie jest jednolite, - a także rażąco błędne powielenie poglądu o rzekomej konkurencyjności trybów z art. 154 i 156 kpa, podczas gdy żadna z dotychczasowych prób uczynienia sprawiedliwości nie jest możliwa, gdyż sprawa nadzorcza o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej została ostatecznie umorzona (a zatem a zatem brak konkurencyjności względem trybu z art. 154 kpa), a powództwo o wydanie nieruchomości - dz. [...] które zostało wniesione przez skarżącą kasacyjnie wiele lat temu (vide sprawa przed SR dla Krakowa - Podgórza XII C279/15/Pę jest zawieszone do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej (i taką kolejność postępowania jako słuszną w niniejszej sprawie potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2015 roku, I SA/Wa 356/15); 4. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w z w. z w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — poprzez błędną wykładnię art. 154 kpa w z w. z art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998 roku, naruszającą tzw. zasadę proporcjonalności powodującą bezzasadną odmowę uchylenia decyzji komunalizacyjnej, skutkującej faktycznym wywłaszczeniem Skarżącej bez odszkodowania i bez formalnej decyzji wywłaszczeniowej, co narusza prawo własności w rozumieniu art. 21 ust 2 Konstytucji RP, podczas gdy - zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 rolni, sygn. akt: VII SA/Wa 300/04, Lex nr 189152: "każde działanie władny administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrajającej są zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawionego celu" - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności (tak SN w wyroku z dnia 6 marca 1998 r., sygn. akt IICKN 393/97, opublik. w OSP 1998/10/171, NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1400/94, opublik. Wokanda 1996/3/32 oraz SN w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, opublik. w OSP 1993/3/47). W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r., przez Województwo Małopolskie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku z epidemią Covid-19. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Województwo Małopolskie dochodząc jej oddalenia oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też zaakcentować, że w stanie niniejszej sprawy ostateczna decyzja administracyjna kontrolowana przez Sąd wojewódzki wydana była w – nadzwyczajnym – postepowaniu administracyjnym na podstawie art. 154 k.p.a. Jak wiadomo tryby nadzwyczajne (nadzwyczajne postępowania administracyjne), to właściwie odrębne sprawy administracyjne i to zarówno pod względem materialnoprawnym jak i procesowym (odrębny przedmiot postępowania) – zob. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, publ. OSNCP 1985, nr 10, poz. 143, s. 1–12; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 427–449. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Skarga kasacyjna w zarzucie nr 3 wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, i zaniechanie uchylenia zaskarżonej Decyzji MSWiA podczas gdy liczne wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd I instancji do ich zastosowania. Tak skonstruowany zarzut jest nieprawidłowy, gdyż naruszanie w/w przepisów p.p.s.a. powinno również wskazywać na naruszanie konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego dających podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Tego jednak w środku odwoławczym zabrakło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Podnoszony w skardze kasacyjnej niejednokrotnie zarzut naruszenia art. 7 w związku z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami (normami) nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy istotna cześć zarzutów ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przechodząc do rozpoznania środka odwoławczego stwierdzić należy, że najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest wielokrotnie artykułowany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami (normami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018r. sygn. akt III CSK 4/18). Pierwszoplanową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest ustalenie, czy organy zasadnie przyjęły, a Sąd wojewódzki zaaprobował, że brak jest podstaw do uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999 r. nr GG.VI/7242/IV/61/1/99/OR w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Małopolskie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Krakowie [...] (dalej też decyzja komunalizacyjna, decyzja z 1999r.). Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą ostatecznie przede wszystkim wskazywanej wyżej kwestii spornej. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. W ramach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem w myśl art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)". Tym samym godzi się przypomnieć, że okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra z 2021 r. została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17. Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyżej orzeczeniem, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 803/16 oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 16 września 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999r., w części dotyczącej działki nr [...]. Także w opozycji do niezasadnego zarzutu nr 7 w obrębie naruszenia przepisów postępowania (s. 4) nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., gdyż zakres związania wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12 nie mógł dotyczyć niniejszej sprawy. Przywołany wyżej wyrok (I OSK 2468/12) wydany został w innej sprawie, tj. sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków Podgórze z dnia 19 lipca 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, natomiast nie dotyczy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999 r. w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Województwo Małopolskie prawa własności Nieruchomości, co wynika wprost z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 356/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania w okoliczności rozpoznawanej aktualnie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny – realizując w ramach przynależnych mu kompetencji – kontrolę zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego stwierdza, że pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w szczególności we wskazywanym wyżej wyrokach (I OSK 1/17; I SA/Wa 356/15). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17 stwierdził w szczególności, że "(...). Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej – w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie dane ujawnione w tej księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w dniu 30 listopada 1999r. był właścicielem tej nieruchomości. (...)". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1309/21 ustalił, że "(...). z akt sprawy i przeprowadzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego – tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości dlatego nie mogła uzyskać statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 60 ust. 1 ustawy. Tym samym Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ostateczną decyzję organu, w rezultacie której nastąpiło umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 1999 r., nr GG.VI/7242/IV/61/1/99/OR, w części dotyczącej nabycia przez Województwo Małopolskie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Krakowie, jedn. ew. [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0637 ha (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022r. sygn. akt I OSK 1309/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym trafnie stwierdził Sąd wojewódzki, przywołując właściwe prawomocne judykaty, że nie będzie w obecnym postępowaniu dokonywał po raz kolejny oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z 1999 r., stanowisko to również akceptuje Sąd odwoławczy. Jak wynika z orzecznictwa, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1476/22; 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 219/22 i powoływane tam orzecznictwo i piśmiennictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach określonego luzu decyzyjnego – uznania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1476/22). W warunkach realizowanej kontroli sadowoadministracyjnej, w orzecznictwie oraz piśmiennictwie pojęcie – nabycia praw – użyte w art. 154 k.p.a. czy 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa Podkreśla się także zasadnie, że w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1542/22). Jak podkreśla praktyka sądów administracyjnych, wskazując na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2453/14; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe w okoliczności niniejszej sprawy – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – zasadnie przyjmuje kwestionowane orzeczenie, że decyzja komunalizacyjna z 1999 r., choć ze swej natury ma charakter decyzji deklaratoryjnej, a nabycie określonych w niej praw do nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, zawiera w sobie element "nabycia prawa", ponieważ tylko na jej podstawie jednostka samorządu terytorialnego może dowodzić swoich praw do nieruchomości, a w szczególności wnioskować o odpowiedni wpis w księdze wieczystej. Decyzja Wojewody z 1999 r. daje zatem stronie ewidentnie określone uprawnienie do ujawnienia swojego prawa własności, a więc nastąpiło "nabycie prawa", co wklucza zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. Bez decyzji komunalizacyjnej fakt, że dany podmiot z mocy prawa ewentualnie nabył prawo własności konkretnej nieruchomości, nie może zaistnieć w obiegu prawnym, a więc podmiot ten nie posiada żadnej prawnej możliwość realizacji tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak też jest jakichkolwiek racji aby – w ramach niniejszego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego – zakwestionować, jak usiłują przekonać zarzuty kasacyjne, prawidłowe ustalenia Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja komunalizacjna z 1999 r. wydana została na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a tym samym zaistniały właściwe skutki prawne, które aktualnie usiłuje niezasadnie podważyć środek odwoławczy. W myśl tego przepisu prawa, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 3 zdanie 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną nabycie mienia, o którym mowa stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "stwierdza" oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w ust. 1 organ orzekający w sprawie ma obowiązek wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa. Organ nie posiada zatem żadnego luzu decyzyjnego w tej sprawie. Tylko natomiast w obszarze zgodnego z prawem ewentualnego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może ewentualnie doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1476/22; por. J. Borkowski, Postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas. Pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 275–277). W świetle powyższego oczekiwania skarżącej kasacyjne, że w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. uzyskać może pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie dotyczące komunalizacji spornej działki nie znajdują jakichkolwiek podstaw prawnych, co akceptuje w pełni Naczelny Sąd Administracyjny. Niezasadne są zupełnie również wielokrotnie podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz kolejnymi normami (przepisami) p.p.s.a., k.p.a., ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, Konstytucji itd. przytaczanymi w skardze kasacyjnej. Charakter ustrojowy odnośnych przepisów (norm) p.u.s.a. pozwala stwierdzić, że sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem czy zastosował środki nieprzewidziane ustawą. (por. wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054; zob. M. Masternak–Kubiak, Komentarz do art. 1, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–58). W związku z w/w zarzutami naruszenia p.p.s.a podnieść należy, że przepisy te mają ogólny charakter tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie wobec określonych działań administracji publicznej. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyroki NSA z dnia: 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08; 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku nie naruszając w/w przepisów ujętych w skardze kasacyjnej w zw. z normami (przepisami) p.p.s.a., k.p.a., ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, Konstytucji, itd. przytaczanymi konkretnie w środku odwoławczym. Odniesienia wymagały jeszcze wnioski dowodowe z dokumentów. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie złożył ustnie na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dwóch dokumentów w postaci: wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza w Krakowie z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt I C 322/23/P, oraz wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie II Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II Ca 859/24. Wskazał, że wyroki te są dostępne stronie dopiero od niedawna, zatem nie mogły być wcześniej złożone. Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. normie (przepisie), jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy – nadzwyczajnego – postępowania administracyjnego, wniosek nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.) w ramach oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, dotyczącego ostatecznej decyzji Ministra z dnia 16 lutego 2021r. wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. Dlatego wniosek o przeprowadzenie dowodów nie mógł być uwzględniony. Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2021r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.