I OSK 1385/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 26/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., nr KOC/5878/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 26/24, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej – skarżąca), w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 października 2023 r., nr KOC/5878/Sr/23, oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 sierpnia 2023 r., nr 1631/SP/2023 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. W. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej – organ, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na postawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną; II. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem zarówno pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że matka skarżącej (urodzona w 1936 r., zgodnie z bazą PESEL - panna) orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 21 lutego 2013 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Następnie wydanym na stałe orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 2 marca 2023 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 43-go roku życia, ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od 16 stycznia 2023 r., a symbol niepełnosprawności to 10 N (choroby neurologiczne) 05-R (upośledzenie narządu ruchu). Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 18 maja 2023 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 kwietnia 2023 r. Z przeprowadzonego w dniu 12 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje z matką od połowy października 2022 r. Skarżąca była na zasiłku rehabilitacyjnym od maja 2022 do marca 2023 r. W międzyczasie w styczniu 2023 r. została zwolniona z pracy. Pomimo problemów zdrowotnych zajmuje się matką całodobowo. Świadczy wobec niej pomoc usługową w postaci utrzymania higieny osobistej, tj. zmiana pieluchy, mycie ciała, obcinanie paznokci, podcinanie włosów. Nadto pomaga w robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, praniu ubrań, pilnowaniu i opłacaniu rachunków, załatwianiu spraw urzędowych, spraw medycznych związanych z przepisywaniem recept, skierowań na badania specjalistyczne i rehabilitację. W nocy wstaje ok. 3 - 4 razy, żeby pomóc matce w czynnościach higienicznych, a także ją nawodnić. Od stycznia 2023 r. wozi matkę na rehabilitację oraz uczestniczy w jej przebiegu. Odbywa się ona 3 godziny dziennie. Wydatki na pampersy dla matki skarżącej wynoszą ok. 500 zł, na lekarstwa ok. 400 zł miesięcznie. Matka skarżącej otrzymuje emeryturę i zasiłek rehabilitacyjny. Skarżąca jest zamężna, jej mąż zamieszkuje w [...] przy ul [...]. Skarżąca przygotowując obiad dla matki, przygotowuje również obiad dla męża, który jest schorowany (po dwóch zawałach). Pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z powodu całodobowej opieki nad schorowaną matką. W jego ocenie, opieka ma charakter ciągły i długotrwały. Stan zdrowia matki skarżącej nie pozwala na to, aby zaspokoiła swoje potrzeby we własnym zakresie, wychodzi z domu jedynie w celach medycznych przy pomocy balkonika w obecności córki. Jej stan wymaga wieloaspektowej pomocy i zapewnienia odpowiednich warunków życia ze strony córki - skarżącej. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 8 marca 2023 r. o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym do 8 marca 2025 r. W orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od 1 lutego 2023 r. Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w styczniu 2022 r. ze względu na stan zdrowia i zabieg na kolano. Nie powróciła na rynek pracy w związku ze stanem zdrowia matki. W piśmie z 18 maja 2023 r. skarżąca wskazała, że u matki zdiagnozowano niedowidzenie, zwyrodnienie plamki żółtej, zwyrodnienie kręgosłupa, zmaga się z głuchotą, ma założony implant w uchu prawnym, przeszła operację wszczepienia endoprotezy w kolanie prawym, ma również migotanie przedsionków, cukrzycę, nadciśnienie, przeszła udar i zawał, porusza się za pomocą kul bądź chodzika, przy asekuracji skarżącej. Wskazała również, że w ramach czynności opiekuńczych pomaga matce w: czynnościach higienicznych, przesiadaniu się z łóżka, prowadzeniu do toalety, wymianie pieluchomajtek (codziennie), smarowaniu kremami przeciwzapalnymi i przeciwbólowymi (trzy razy dziennie), ubieraniu się (codziennie), przy wykonywaniu ćwiczeń fizycznych, w celu rozluźnienia stawów, wykonywaniu masażu pleców, rąk i nóg, mierzeniu ciśnienia (dwa razu dziennie), mierzeniu poziomu cukru we krwi (codziennie), przygotowywaniu i podawaniu posiłków i leków (kilka razy dziennie), sprzątaniu, praniu, prasowaniu, robieniu zakupów (codziennie), realizacji recept (zawsze), umawianiu wizyt lekarskich (w razie potrzeby), opłacaniu rachunków (zawsze), załatwianiu spraw urzędowych (zawsze), czytaniu pism urzędowych, książek (codziennie). Oprócz ww. czynności skarżąca pomaga matce przy czynnościach związanych z położeniem się wieczorem do łóżka. Często zostaje na noc u matki. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisu prawa materialnego w błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającej na przyjęciu, że w sprawie istniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a podjęciem opieki na niepełnosprawną matką. Zatem sporna jest kwestia, czy brak aktywności zawodowej skarżącej występującej o świadczenie pielęgnacyjne, jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy też taka zależność w tym przypadku nie występuje. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dokonał analizy materiału dowodowego, skupiając się wyłącznie na fakcie przyczyn zrezygnacji z pracy, oraz powinien wyjaśnić rozbieżności co do oświadczeń skarżącej w zakresie czy zamieszkuje z matką, a nie z góry zakładać, że może to wpływać na prawo do świadczenia. W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą spowodowane jest innymi okolicznościami niż koniecznością objęcia wymaganą opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Skarżąca wykazała, że niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane było koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką jest bezpośredni i ścisły. Wbrew zatem stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, istota niniejszej sprawy nie dotyczy prawidłowości wykładni norm prawa materialnego, lecz zakresu i oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy administracji. Ocena tego, czy w realiach danej sprawy zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną dotyczy ustaleń faktycznych tej sprawy i oceny materiału dowodowego, a nie wykładni prawa materialnego. Należy również zauważyć, że stawiając zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. skarżący kasacyjnie powinien wykazać na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu wykładni tego przepisu i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Treść podniesionego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazują, że skarżący kasacyjnie zarzuca w istocie niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywołane błędnym ustaleniem, iż w sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Stąd też zarzut ten, pomimo skonstruowania go jako naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ma zatem w istocie charakter procesowy. Ponieważ zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). Z podanych powodów zarzut ten okazał się nieuprawniony. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, który skarżący kasacyjnie również wiąże z kwestią wykładni norm prawa materialnego. Jak już jednak wyżej wskazano istota niniejszej sprawy nie dotyczyła prawidłowości wykładni norm prawa materialnego, lecz zakresu i oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy administracji. W tym zaś względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, była nieprawidłowa. Dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., konieczna jest bowiem wnikliwa i wszechstronna ocena zakresu, charakteru i rozmiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki. W rozpatrywanym przypadku zaniechano takiej wnikliwej oceny koncentrując się na fakcie rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w styczniu 2022 r. ze względu na stan zdrowia i zabieg na kolano. Jak wynika z treści pisma skarżącej z 18 maja 2023 r. byłaby ona skłonna podjąć zatrudnienie, czego jednak nie czyni z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawną matką stanowi przeszkodę do wykonywania przez skarżącą pracy zawodowej, a związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką jest bezpośredni i ścisły, zaś koniecznym do wyjaśnienia elementem stanu faktycznego jest to, czy skarżąca mieszka z matką na stałe, czy też zostaje na noc, wówczas gdy z uwagi na stan zdrowia matki jej obecność w nocy jest niezbędna. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. określający zasadę informowania stron, albowiem skarżący kasacyjnie ani w uzasadnieniu zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 8 i art. 79a k.p.a., wskazać bowiem należy, że artykuły te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, co w konsekwencji oznacza, iż w takim przypadku prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny musi wskazywać konkretny przepis prawa naruszony przez Sąd I instancji, a więc musi zawierać również wskazanie mniejszych jednostek redakcyjnych danego przepisu. Nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się, jakie były intencje skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzucanego naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.