I OSK 1384/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 289/22 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2021 r. nr DN.tr.602.241.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 289/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Wójta Gminy O. (dalej: "Wójt") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z 20 grudnia 2021 r. nr DN.tr.602.241.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Ministra przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest przekroczenie przez zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, które skutkowało odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, podczas gdy zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie stanowi zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych a okoliczności sprawy przemawiają za zasadnością zmiany ich przeznaczenia, a także błędne przyjęcie, że prawidłowo został wyważony przez organ interes publiczny z interesem gminy O. oraz słusznym interesem obywateli, a także błędne przyjęcie, że organ posiada uprawnienie do wskazywania obszarów na terenie gminy O., które powinny być przeznaczone na cele nierolnicze w pierwszej kolejności; 2. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sąd I instancji, tj. błędne przyjęcie, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, tj. że nieruchomość zlokalizowana jest z dala od zgrupowanej strefy nierolniczej i stanowi zwarty obszar przestrzeni rolniczej miejscowości G., podczas gdy w rzeczywistości Nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zgrupowanej strefy nierolniczej, dopełniając ją wobec usytuowania poprzez przyległość z trzech stron z terenami wykorzystywanymi na cele nierolnicze, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz prowadzenia przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, tj. w sposób sprzeczny z zasadą równego traktowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne. Ponadto należy podnieść, iż w orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Na wstępie należy wskazać, iż decyzja Ministra z 20 grudnia 2021 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej: "u.o.g.r.l."), po rozpatrzeniu wniosku Wójta z 15 listopada 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z 2 listopada 2021 r. nr DN.tr.602.156.2021, którą nie wyrażono zgody "na przeznaczenie na cele nierolnicze 16,8723 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy O. w obrębie G. (dz. ewid.: [...]), zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w granicach wydzieleń funkcji o symbolach: P/U/S, MN/U, oznaczonych kolorem jasno i ciemnobrązowym na załączniku graficznym w skali 1:5000, stanowiącym integralną część wniosku". Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa [...] Izby Rolniczej oraz negatywnie przez Marszałka Województwa [...]. Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługiwał on na zaakceptowanie, co trafnie wskazał w swym stanowisku Sąd I instancji. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, zasadnie uznał, że Minister w wystarczającym stopniu do wydania prawidłowej decyzji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Tym samym Organ administracji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie ocenił że, Minister działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzył go prawidłowo w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawowym zadaniem organu w postępowaniu, którego przedmiotem jest wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III jest ochrona tych gruntów, a nie wspomaganie procesu inwestycyjnego powodującego całkowite ich wyeliminowanie z dostępności dla celów produkcji rolnej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że Minister wykonał to zadanie prawidłowo odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze przedmiotowych gruntów. Obie decyzje Organu zawierają wyczerpujące uzasadnienia, przytaczające konkretne fakty i liczby, na podstawie których Minister dokonał oceny wniosku wójta. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Organ właściwie uzasadnił, dlaczego wniosek Skarżącego nie mógł uzyskać akceptacji i wskazał szczegółowe przesłanki przemawiające za odmową wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów (m.in. struktura ilościowa i jakościowa gruntów rolnych na terenie gminy i obrębu). Minister dokonał oceny przedstawionego wniosku w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając przy tym negatywne skutki wynikające z tej zmiany, a także kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie u.o.g.r.l. na podstawie analizy załączników graficznych do wniosku oraz ogólnodostępnych ortofotomap (www.geoportal.gov.pl) Organ uznał a trafnie zaakceptował Sąd I instancji, że obszar objęty ustaleniami projektu planu zlokalizowany jest z dala od zgrupowanej strefy nierolniczej i stanowi zwarty obszar przestrzeni rolniczej miejscowości G., o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszar ten łączy się z innymi użytkami rolnymi, w tym użytkami klas, tworząc rozległy obszar, usytuowany z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. Minister zasadnie, w okolicznościach tej sprawy, przyznał większą wagę właśnie interesowi społecznemu oraz szeroko pojętemu interesowi obywateli, ponad interesem strony - Wójta. W uzasadnieniu decyzji z 2 listopada 2021 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 20 grudnia 2021 r. wyjaśnił, jak cenne są grunty rolne i z jakich powodów wynika obowiązek ich ochrony. Mając powyższe na względzie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji ma kluczowe znaczenie dla jej adresatów, pozwala bowiem poznać tok rozumowania organu. W tym znaczeniu realizuje w szczególności zasadę zaufania z art. 8 § 1 kp.a. (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), czy zasadę przekonywania z art. 11 kp.a. (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu). Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowe, funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tę funkcję zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie spełnia. Organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami u.o.g.r.l. Wskazał, iż tylko w szczególnym przypadku Minister może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi, co trafnie zaaprobował Sąd I instancji. Zatem Organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie naruszając granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji, wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się Minister przy załatwieniu sprawy. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.