I OSK 1379/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Piotr Polak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 851/16 w sprawie ze skargi J.B. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 6 czerwca 2016 r. nr 701/247/2016 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz J.B. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 851/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J.B. (dalej: skarżąca) na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Burmistrz Miasta [...] unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr 1 w [...] wszczęty na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Organ wyjaśnił, iż konkurs na dyrektora Gimnazjum Nr 1 odbył się w dniu 23 maja 2016 r. i do tego konkursu przystąpiły cztery osoby. Podczas przesłuchiwania pierwszych dwóch kandydatów Komisja Konkursowa obradowała bez żadnych zakłóceń. Każdy z kandydatów posiadał określony przez Komisję Konkursową 15 minutowy czas wypowiedzi. Natomiast podczas przedstawiania koncepcji przez trzeciego z kandydatów do sali wtargnęła osoba fizyczna przerywając wypowiedź kandydata, jak i posiedzenie Komisji, czym zakłóciła jej przebieg. Osoba ta domagała się uczestnictwa w obradach pracy Komisji i przyznania jej prawa do przysłuchiwania się wypowiedzi tego kandydata. Przewodniczący Komisji zarządził wówczas przerwę. Po 20 minutach wznowiono posiedzenie Komisji i na salę ponownie poproszono kandydatkę, która kontynuowała przedstawienie swojej koncepcji funkcjonowania Gimnazjum Nr 1. W dniu 25 maja 2016 r. wpłynęło pismo kandydatki, której na skutek zaistniałego zdarzenia przerwano prezentowanie koncepcji. W piśmie tym kandydatka podniosła, iż zdarzenie to uniemożliwiło jej zaprezentowanie koncepcji w sposób prawidłowy, zwięzły i logiczny. Powodem było agresywne zachowanie Pani, która domagała się obecności w tym konkursie. W ocenie organu prowadzącego przerwa w obradach mogła wywołać u kandydatki obawy co do dalszego przebiegu i sposobu pracy Komisji Konkursowej oraz zagwarantowania jej warunków w jakich mogłaby prezentować przedmiotową koncepcję, które odpowiadałyby warunkom zapewnionym przez komisję pozostałym kandydatom. Incydent ten mógł u kandydatki znacznie wpłynąć na sposób dokonywania przez nią prezentacji. Potwierdza to przeprowadzona analiza protokołu z posiedzenia komisji, jak i pisemna opinia przewodniczącego komisji konkursowej. W związku ze znacznym zakłóceniem pracy komisji i uniemożliwieniem jednemu z kandydatów przedstawienia koncepcji na takich samych zasadach, jak w przypadku pozostałych kandydatów organ prowadzący szkołę podniósł, iż nie została zachowana zasada równego traktowania uczestników konkursu co do czasu wypowiedzi, jak i warunków podczas prezentowania koncepcji. Doszło zatem do nieprawidłowości w przebiegu konkursu, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem organu obie te przesłanki wystąpiły jednocześnie. Na powyższe zarządzenie skargę wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze, stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, po drugie, ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena, należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być one szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 278/16). Zdaniem Sądu I instancji, unieważnione zaskarżonym zarządzeniem postępowanie konkursowe nie było obciążone nieprawidłowościami, mogącymi mieć wpływ na wynik konkursu. Sąd podkreślił, że pojawienie się na sali, w której odbywało się posiedzenie komisji konkursowej osoby trzeciej, nieupoważnionej do udziału w posiedzeniu zostało słusznie uznane za zdarzenie uzasadniające zarządzenie przerwy w pracach komisji. Po wznowieniu pracy komisji kandydatka, której prezentację przerwano miała pełne prawo, by zwrócić się z prośbą do komisji o wyjaśnienie ile czasu pozostało jej do wykorzystania, ewentualnie nawet o to, by umożliwiono jej ponowne rozpoczęcie prezentacji. W protokole posiedzenia komisji konkursowej brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, by tego rodzaju pytania, czy prośby ze strony H.B. padły. Zresztą ani z jej pisma kierowanego do Burmistrza, ani z pisma przewodniczącego komisji nie wynika, by takie pytania zadano lub, by zwrócono się z taką prośbą. W ocenie Sądu I instancji, o stanowisko dyrektora szkoły ubiegają się wysoko kwalifikowani nauczyciele, którzy z założenia posiadać powinni umiejętność właściwego zachowania, także w sytuacji w pewnym stopniu niespodziewanej i nietypowej. W rozpatrywanym przypadku kandydatka, której prezentacja została przerwana nie domagała się sprecyzowania ilości pozostałego jej po przerwie czasu, ani nie wnosiła o przerwanie konkursu, ani o umożliwienie jej powtórzenia prezentacji. Natomiast po dwóch dniach i po ogłoszeniu wyniku konkursu zgłosiła zastrzeżenia oparte na jej subiektywnych odczuciach związanych z przebiegiem konkursu i wpływem zakłócenia jego przebiegu na dokonywaną prezentację. Procedura konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powinna mieć charakter spójny i skoncentrowany w czasie. Dopuszczenie do tego, by zgłaszane dopiero po zakończeniu konkursu zastrzeżenia jego uczestnika, dotyczące jego emocji i samopoczucia, miały być uznane za nieprawidłowości mające wpływ na wynik konkursu, prowadziłoby do poddania rozstrzygnięcia zbyt daleko posuniętemu i dlatego niedopuszczalnemu z punktu widzenia ochrony transparencji konkursu, uznaniu organu prowadzącego szkołę. Sąd I instancji uznał zatem, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, i w tym stanie sprawy stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 36a ust. 1 oraz art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy konkursowej poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie konkursowe nie było obciążone nieprawidłowościami, mogącymi mieć wpływ na wynik konkursu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie dokonał szczegółowej analizy całej procedury konkursowej jak również innych okoliczności jakie miały miejsce podczas konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Organ zebrał cały materiał dowodowy potwierdzający, że doszło do przerwania wystąpienia H.B. Zakłócenie przebiegu konkursu uniemożliwiło kandydatce przedstawienie koncepcji na takich samych zasadach, jak w przypadku pozostałych kandydatów tj. w czasie 15 minut, bez przerw jak i możliwości zadawania pytań, czy też przerywania prezentacji. Przewodniczący komisji wyznaczył na prezentację koncepcji dla wszystkich kandydatów 15 minut. Powyższe okoliczności zostały wyraźnie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też organ nie zgodził się z oceną Sądu, że przesłanką do unieważnienia konkursu były zgłaszane dopiero po zakończeniu konkursu zastrzeżenia jego uczestnika, dotyczące jego emocji i samopoczucia. Niewątpliwie głośne, awanturnicze wtargnięcie na posiedzenie komisji konkursowej osoby trzeciej, której hałaśliwy, awanturniczy i agresywny sposób mowy, pełen pomówień zarówno członków komisji jak i Burmistrza miasta spowodował konieczność zarządzenia przerwy. Pozostali trzej kandydaci swoje prezentacje przedstawili w sposób ciągły, bez zakłóceń, bez przerw, bez awantur spowodowanych przez osoby trzecie i w określonym czasie. Kandydatka, H.B. takich warunków niestety nie miała. Po 20 minutowej przerwie - czyli bardzo długim okresie czasu, kiedy nie było wiadome, czy konkurs zostanie wznowiony, została poproszona o dokończenie prezentacji. Nie była niestety poinformowana o czasie pozostającym jej do dyspozycji. W ocenie organu, sprawującego nadzór nad prawidłowym przebiegiem postępowania konkursowego procedury konkursu zostały złamane, kandydaci nie mieli równych szans i tych samych warunków podczas konkursu i miała to bezpośredni wpływ na wynik konkursu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, który jednak nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, do którego niewłaściwego zastosowania doprowadziła Sąd I instancji błędna ocena dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść § 8 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, iż unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki ma miejsce tylko w razie wystąpienia jednej z czterech następujących przesłanek, tj. stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przypadku "innych nieprawidłowości", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia dla unieważnienia konkursu konieczne jest istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. W konsekwencji samo stwierdzenie nieprawidłowości nie przesądza o podstawie do unieważnienia konkursu. Podkreślić należy, że zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego szkołę przedszkole lub placówkę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 559/11, Lex nr 990264). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował, że okoliczności przedstawione w uzasadnieniu uchwały nie uzasadniały unieważnienia konkursu, albowiem nie wyczerpują dyspozycji normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis rozporządzenia, muszą bowiem wynikać z istotnego naruszenia procedury konkursowej, czego nie potwierdza ani protokół postępowania konkursowego ani też inne okoliczności sprawy. Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr. 1 w [...] z dnia [...] maja 2016r. nie wynika aby wejście na salę przesłuchań kandydatów osoby trzeciej, które spowodowało przerwę w pracach komisji, uniemożliwiło po zakończeniu przerwy kontynuowanie przesłuchania kandydatki na identycznych zasadach, jak miało to miejsce wcześniej w odniesieniu do innych kandydatów. Z protokołu tego nie wynika również aby H.B., w czasie przesłuchania, w toku którego miał miejsce incydent, zgłaszała jakiekolwiek problemy związane z sytuacją. Wręcz przeciwnie udzielane przez nią odpowiedzi były jasne i logiczne. W protokole brak jest adnotacji świadczących o negatywnym wpływie zaistniałego incydentu na swobodę odpowiedzi udzielanych przez kandydatkę. Powyższe dowodzi o braku wpływu zaistniałego zdarzenia na wynik konkursu, w którym H.B. uzyskała drugie miejsce. Kandydatka ani w czasie, ani bezpośrednio po zakończeniu konkursu nie informowała członków komisji o wpływie incydentu na swobodę i jakość udzielanych odpowiedzi. Uczyniła to dwa dni później w piśmie skierowanym do Burmistrza Miasta [...], w którym wniosła o unieważnienie konkursu. Zarządzenie takie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2016r. Należy w całości podzielić pogląd Sądu I instancji że zgłoszenie przez kandydata już po zakończeniu konkursu zastrzeżeń dotyczących jego emocji i samopoczucia w czasie przeprowadzania konkursu, nie może być traktowane w kategorii nieprawidłowości w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia. Brak reakcji kandydata w czasie konkursu na zaistniałe zdarzenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o tym, iż wejście na salę przesłuchań kandydatów osoby trzeciej, pozostało bez wpływu na wynik konkursu. Nie sposób bowiem przyjąć, że gdyby stan emocjonalny kandydatki wywołany zaistniałym zdarzeniem uniemożliwiał lub utrudniał jej dalszą prezentację, biorąc pod uwagę negatywne skutki takiego stanu rzeczy oraz wagę konkursu w którym uczestniczyła, kandydatka nie sygnalizowałaby swoich wątpliwości Komisji oraz nie byłaby zainteresowana dokończeniem prezentacji w innym czasie, czy nawet terminie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a.i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.