I OSK 1360/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 741/16 w sprawie ze skargi R. S. i G. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 741/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. i G. S.: I. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz II. zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 r. [...] S.A. w L. wystąpiła o wydanie w trybie art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością R. S. i G. S. z uwagi na odmowę jej dobrowolnego udostępnienia przez właścicieli. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta L. zezwolił wnioskodawcy na czasowe zajęcie ww. nieruchomości, stwierdzając, że znajduje się na niej żelbetonowy słup wraz z linią średniego napięcia. Pomiędzy słupami nr 7 i 8 zerwane są trzy przewody, a pomiędzy słupami nr 7 i 6 zerwany jest jeden przewód i uszkodzony jeden izolator. Do awarii doszło 11 czerwca 2014 r. na skutek uderzenia pioruna w linię energetyczną, a w jej wyniku została pozbawiona zasilania kopalnia, której właścicielem jest wnioskodawca, co z kolei spowodowało unieruchomienie głównego odwodnienia wyrobiska. Mogło to doprowadzić do zalania rozdzielni głównych silników ciągu technologicznego. Tym samym Starosta uznał za realne powstanie znacznej szkody grożącej Spółce i w związku z tym wydał decyzję, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na braki w przeprowadzonym postępowaniu. Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta zwrócił się do wnioskodawcy o dodatkowe dokumenty, tj. tytuł prawny Spółki do słupa i linii energetycznych, dokumenty precyzujące szerokość pasa czasowego zajęcia nieruchomości i wysokość strat poniesionych przez Spółkę oraz tych mogących powstać w przyszłości, a także o przedłożenie stosownych pełnomocnictw. Starosta zwrócił się ponadto do zakładu energetycznego o udzielenie informacji dotyczących szczegółów awarii linii energetycznej z dnia 11 czerwca 2014 r., sposobu zasilania przedmiotowej linii przed dniem awarii oraz jej stanu technicznego, do Urzędu Górniczego o udzielenie informacji, czy wnioskodawca dokonał zgłoszenia zagrożenia działania zakładu górniczego w związku z zaistniałą awarią oraz czy przed 11 czerwca 2014 r. zgłaszane były zakłócenia w funkcjonowaniu kopalni, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji na temat stanu technicznego linii oraz Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego o udzielenie informacji czy w dniu 11 czerwca 2014 r. wydano ostrzeżenie meteorologiczne. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta L. na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. odmówił udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Organ nie uznał za przekonywujące twierdzenia, że to uderzenie pioruna uszkodziło całą sieć. Stan przedmiotowej linii jest zły, a linia nie przechodziła okresowych kontroli. Tym samym do przewidzenia było wystąpienie awarii, która będzie zagrażać wystąpieniem znacznej szkody. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Wojewody w sprawie wystąpiły następujące uchybienia: zaniechano wezwania właściwych organów Spółki do przedstawienia dokumentów w wymaganej formie potwierdzających istnienie uprawnienie prezesa do jednoosobowej reprezentacji Spółki, pozyskano w formie nieuwierzytelnionej kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nie ustosunkowano się do oceny stanu technicznego linii z dnia 21 czerwca 2008 r. sporządzonej przez S. S. wskazującej na zły stan przedmiotowej linii elektroenergetycznej, nie pozyskano protokołów z dnia 4 lipca 2011 r. sporządzonych przez H. R., które organ tylko przywołał w treści uzasadnienia decyzji, a które wskazują, że linia energetyczna była w stanie dobrym, zaniechano oceny i uwzględnienia w uzasadnieniu wystąpień [...] S.A. z dnia 18 marca 2015 r. i 9 kwietnia 2015 r., z których to wynika, że w latach 2000 – 2013 przedmiotowa linia była dziewięciokrotnie awaryjnie wyłączana, nie pozyskano wszystkich źródeł informacji o stanie pogody w L. i okolicach 11 czerwca 2014 r. Wojewoda polecił jednocześnie Staroście, aby rozważył, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na potrzebę budowy nowej linii energetycznej. W ocenie Wojewody organ uchybił obowiązkom z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i z uwagi na to że naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. S. i G. S., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 124, art. 124b i art. 126 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. i nie podzielił oceny organu odwoławczego, że istota stwierdzonych uchybień formalnych eliminowała możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w tym ostatnim przepisie, bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Za niedopuszczalne uznał Sąd pierwszej instancji sugerowanie organowi I instancji potrzeby rozważenia możliwości orzekania na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. wobec określenia granic żądania przez wnioskodawcę jako art. 126 ust. 1 tej ustawy. Wskazywane przez Wojewodę odesłanie do przepisów art. 126 ust. 1- 9 stanowi tylko o rozszerzeniu zakresu ich stosowania, ale nie oznacza możliwości zamiennego traktowania sytuacji określonych w przepisie art. 126 ust. 1 i art. 124 lub 124b u.g.n. Natomiast ocena, czy zaistniały w sprawie przesłanki art. 126 ust. 1 jest procesem szczególnym, dokonywanym na podstawie zebranego materiału dowodowego, który – zdaniem Sądu – był wystarczający dla jej dokonania. Takiej wnikliwej oceny, z powołaniem się na dowody znajdujące się w materiale sprawy, dokonał Starosta, przedstawiając ją w spójnym, logicznym wywodzie zawartym w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewoda stwierdził wprawdzie konieczność uzupełnienia informacji o stanie pogody w L. i okolicach w dniu 11 czerwca 2014 r., ale czynność ta powinna być dokonana w trybie art. 136 K.p.a. Z tej możliwości organ odwoławczy mógł również skorzystać w pozostałych przypadkach, w których kwestionowana jest prawidłowość formalna dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zastrzeżenia te dotyczą uprawnienia osoby udzielającej pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki, formy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz upoważnienia M. S., G. M. i A. B. do uczestniczenia w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2014 r. i charakteru uczestnictwa w tej czynności ostatniej z wymienionych osób. W trybie art. 136 K.p.a. Wojewoda mógł również samodzielnie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie szerokości pasa zajęcia przedmiotowej nieruchomości, co ma ewentualnie znaczenie w przypadku orzekania w sposób uwzględniający żądanie wnioskodawcy. Za niezrozumiałą uznał natomiast Sąd uwagę organu odwoławczego w kontekście ekspertyz potwierdzających dobry stan techniczny linii w dniu 4 lipca 2011 r., stwierdzającą, że: "omawiane dokumenty, choć zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały przezeń pozyskane, co mogło mieć wpływ na ocenę stanu technicznego linii przez Starostę i stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.". Protokoły i opracowania znajdują się bowiem w aktach sprawy, a Starosta odniósł się do nich w uzasadnieniu. Uwzględnił również informację o stanie technicznym przedmiotowej linii w latach 2000 – 2013 oraz ustalenia dokonane w tej kwestii przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i przyjęte w ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r. Starosta wypowiedział się również o możliwości uznania prac niezbędnych do wykonania ze względu na istniejący stan przedmiotowej linii, stwierdzając, że wykraczają one poza działania o charakterze prewencyjnym, doraźnym i nie mają odzwierciedlenia w podstawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.), a także art. 200 tej ustawy orzekł jak na wstępie. Jak podkreślił Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał sprawy stosownie do przyjętej kwalifikacji stwierdzonych uchybień procesowych, a po dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego i istotnych w sprawie okoliczności podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegającego na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę L. stwarzał wystarczające podstawy do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych, dokonanych przez Starostę L. z naruszeniem podstawowych zasad rządzących administracyjnym postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku czego błędnie przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Dolnośląski nie miał podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez uznanie, iż Starosta L. dysponował ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. a także odniósł się do protokołów i opracowań wskazanych przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz uwzględnił informację o stanie technicznym przedmiotowej linii w latach 2000 - 2013, w sytuacji gdy powyższe stwierdzenia nie mają odbicia w materiale dowodowym sprawy; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Starosta L. odstąpił od należytego uzasadnienia swojego stanowiska wskazującego, że zakres prac koniecznych do wykonania w przedmiotowej sprawie wykracza poza zakres zastosowania art. 126 u.g.n., czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez brak uznania, że zaskarżoną decyzją organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji, a to z uwagi na istotność wad w toku postępowania przed organem I instancji, a także wobec faktu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono błędy, jakich dopuścił się organ I instancji prowadząc postępowanie, co musiało skutkować koniecznością zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, podkreślić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", tj. w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Jak podkreślano w orzecznictwie, wydanie tzw. decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Konkluzja ta wynika również z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Tym samym, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy ma zatem możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części jak i w całości. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji nie stanowią przyczyn, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Braki te mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że organ odwoławczy jest zobowiązany do własnej analizy zebranego i ocenionego przez organ I instancji materiału dowodowego, jednak to że nie podziela jego wniosków, samo w sobie nie powoduje potrzeby zwrotu sprawy organowi I instancji. W szczególności nie może stanowić jej konieczność uzyskania dokumentów, z których wynikałoby uprawnienie określonych osób do działania w imieniu skarżącej Spółki, konieczność uzyskania oryginału decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., czy pozyskania lub oceny dowodów dotyczących stanu technicznego linii. O ich nadesłanie organ odwoławczy mógł się zwrócić samodzielnie lub zlecić uzupełnienie materiału dowodowego organowi I instancji w trybie art. 136 K.p.a. celem ostatecznego, merytorycznego załatwienia sprawy, a nie – jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji – sugerować zmianę jasno określonej przez wnioskodawcę podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a więc że zgromadzony przez ten organ materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, a w konsekwencji że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie wymagało – niejako automatycznie – "utrzymania w mocy". Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że Starosta dokonał wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, przedstawiając ją w spójnym i logicznym uzasadnieniu swojej decyzji, także dokonując analizy podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. To ustalenie z kolei co do zasady wyłączało możliwość wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy. Wojewoda tym samym, dostrzegając ewentualne braki postępowania, winien je uzupełnić w ramach swoich kompetencji, a od czego się jednak w sprawie uchylił. Z uwagi na powyższe, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. (zarzut 4). Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane z punktu widzenia tego pierwszego przepisu elementy. Przyjęcie z kolei przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. jest ostateczna pomimo braku zamieszczenia na niej stosownej klauzuli jest bez znaczenia, bowiem nie pozwala na założenie, że została usunięta z obrotu prawnego. Poza tym sprawa nie została na obecnym etapie postępowania ostatecznie zakończona i organ odwoławczy może dokonać uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Stwierdzenie natomiast Sądu, że Starosta L. odniósł się do wskazywanych przez Wojewodę opracowań i protokołów oraz informacji o stanie technicznym linii w latach 2000 – 2013 r. znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji. W konsekwencji powyższego nie podlegał uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 3). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.