I OSK 1359/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. i Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 967/20 w sprawie ze skargi E. Z., P. Z., K. D., L. Z., Z. F. i M. I. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 669/16 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z., P. Z., K. D., L. Z., Z. F. i M. I. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 669/16 - 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 4000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną po 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich; 4. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: E. Z., P. Z., K. D., L. Z., Z. F. i M. I. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 669/16, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt o pow. 9978 m2, położony w W. między ul. D., K., S. i S., pochodzący z nieruchomości ozn. hip. Jako "O." rej. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz dwukrotnego wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem ww. wyroku, organ nadal pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że dokonana analiza akt spraw wykazała, że materiał dowodowy nie jest kompletny, a zatem nie można wydać decyzji. Wobec tego organ podjął działania mające na celu przygotowanie opracowania polegającego na wykreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek wchodzących w skład tych nieruchomości. Opóźnienie w rozpoznawaniu sprawy spowodowane jest przy tym, m.in. dużą liczbą spraw i korespondencji wpływających do organu. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 7 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 669/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżących na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z 7 września 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 22 grudnia 2016 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez WSA w Warszawie upłynął zatem w dniu 22 marca 2017 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 21 stycznia 2021 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Sąd I Instancji nie miał wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 7 września 2016 r., okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1128/18 wymierzono grzywnę w wysokości 2000 zł, zaś wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1418/19 wymierzono grzywnę w wysokości 3000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 4000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania w dniu 22 grudnia 2016 r. odpisu prawomocnego wyroku z 7 września 2016 r. organ podejmował nieliczne czynności w sprawie. Wprawdzie początkowo postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. (a zatem nie biegły terminy załatwienia sprawy), to jednak postanowieniem z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] uchylił to postanowienie, zaś akta sprawy zwrócił organowi w dniu 24 listopada 2017 r. Po tej dacie pierwszą i jedyną czynność podjęto dopiero w dniu 5 kwietnia 2019 r. (a to na skutek wydania przez Sąd pierwszego wyroku wymierzającego grzywnę), kiedy to wystąpiono do Sądu Rejonowego w W. o nadesłanie odpisu wykazu hipotecznego z księgi prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (dokumenty te uzyskano w dniu 25 kwietnia 2019 r.). Do gromadzenia materiału dowodowego nie zmobilizowało organu również drugie wymierzenie grzywny przez Sąd. W tej sytuacji podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z koniecznością gromadzenia materiału dowodowego, w żaden sposób nie uzasadniają bezczynności w niewykonywaniu przez prawie 4 lata prawomocnego wyroku Sądu z 7 września 2016 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze za zasadne WSA uznał również przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł. W ocenie Sądu I instancji, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ mimo upływu prawie czterech lat od terminu rozpoznania sprawy wyznaczonego przez Sąd nadal nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Organ nie podejmuje przy tym również działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i zakończenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły E. Z. i Z. F. zaskarżając go w części, tj. odnośnie pkt 3 wyroku. W tym zakresie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 154 § 7 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 500 zł na rzecz każdej ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka, mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania; W oparciu o powyższy zarzut skarżące kasacyjnie wniosły o zmianę wyroku w zaskarżonej części przez zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na powyższą okoliczność, tj. zasadność przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej skarżące kasacyjnie wniosły o dopuszczenie dowodu z zeznań byłego pracownika merytorycznego Biura [...] w Urzędzie W. [...] M. B., złożonych w Komendzie Rejonowej Policji W. w dniu [...] marca 2021 r. na potwierdzenie faktu, że sumy pieniężne przyznawane przez I Wydział WSA w Warszawie w najniższych, minimalnych wręcz granicach przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. nie dyscyplinują Prezydenta W. do respektowania wyroków tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie wyrok WSA w Warszawie zaskarżono części, tj. odnośnie jego punktu 3, w którym Sąd I instancji przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 500 złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 154 § 7 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę (na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność) sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 669/16. Organ winien bowiem załatwić sprawę do 22 marca 2017 r., co potwierdziły kolejne prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1128/18 i z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1418/19. Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. W tym celu ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. Duża ilość spraw związanych z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., waga tych spraw, stopień ich skomplikowania to problemy, które istnieją od wielu, kilkudziesięciu nawet lat. Faktem notoryjnym jest, że przed Prezydentem W. toczy się wiele postępowań odszkodowawczych, które wymagają znacznych nakładów finansowych. Okoliczność ta nie usprawiedliwia organu, lecz rzutuje na dobór przez sąd instrumentów dyscyplinujących organ. W odczuciu skarżących ich charakter może być niewystarczający. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kolejnych orzeczeniach sądy stosowały coraz bardziej dotkliwe środki: wyrokiem I SA/Wa 1128/18 wymierzono grzywnę w wysokości 2000 zł; w pozostałym zakresie oddalając skargę (skarżący wnosili również o zasądzenie sumy pieniężnej w maksymalnej ustawowej wysokości); wyrokiem I SA/Wa 1418/19 wymierzono grzywnę w wysokości 3000 zł (w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej skargę oddalono). Można zauważyć, że sądy wojewódzkie w kolejnych wyrokach stopniowo zwiększały wysokość grzywny nakładanej na Prezydenta W.. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji także zwiększył wysokość wymierzonej grzywny orzekając ją w kwocie 4000 zł, a ponadto przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 500 zł na rzecz każdego z nich. WSA zastosował więc jeszcze bardziej restrykcyjne środki niż w poprzednich sprawach, prawidłowo zwiększając wymiar grzywny i zasądzając sumę pieniężną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna kwota zastosowanych przez Sąd I instancji środków jest w dostatecznym stopniu dolegliwa dla organu i winna skutecznie skłonić Prezydenta W. do zakończenia stanu bezczynności, co zresztą następczo potwierdza fakt wydania przez organ decyzji z [...] października 2021 r. nr [...] kończącej w pierwszej instancji postępowanie z wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tych okolicznościach faktycznych nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 7 P.p.s.a. i że wysokość przyznanej sumy pieniężnej niweczy skuteczność tego środka jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, a także nie spełnia funkcji kompensacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że art. 154 P.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a.; J. P. Tarno - op. cit., s. 409, uw. 17; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 796-797, nb 29-32). W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.