I OSK 1357/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 marca 2022 r. nr DO-II.7610.21.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 23 grudnia 2021 r. nr NWIV.752.118.1.2012; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 30 marca 2022 r. nr DO-II.7610.21.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Śląski decyzją z 23 grudnia 2021 r. nr NWIV.752.118.1.2012 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka"), prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...] [...], oznaczonego jako działki: nr [1] o pow. 0,1944 ha, nr [2] o pow. 0,2016 ha, objęte księgą wieczystą nr [6], nr [3] o pow. 0,0263 ha, objęta księgą wieczystą nr GL1T/00094541/8 oraz nr [4] o pow. 0,0416 ha i nr [5] o pow. 0,2142 ha, objęte księgą wieczystą nr [7]. Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 30 marca 2022 r. nr DO-II.7610.21.2022.KC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 23 grudnia 2021 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono na podstawie ksiąg wieczystych, że prawo własności do przedmiotowych gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało Skarbowi Państwa, jednak żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego PKP do przedmiotowych nieruchomości. Spółka w toku postępowania nie nadesłała żadnych dodatkowych dokumentów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Organowi również nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów. Zdaniem Ministra, decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Tarnowskich Górach z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87 o ustaleniu dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie PKP prawa zarządu do wyżej wymienionych działek. Tym bardziej, że decyzja ta nie operuje numerami działek, lecz wyłącznie ogólną powierzchnią, a na tej podstawie nie można bezspornie ustalić faktu przekazania w zarząd działek objętych wnioskiem Spółki. Organ odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznał, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.). Ponadto, treść decyzji z 30 stycznia 1987 r. nie wskazuje, na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 30 marca 2022 r. Sąd I instancji przyjął niesporne ustalenia, że w dacie 5 grudnia 1990 r. działki oznaczone nr [1], nr [2], nr [3], nr [4] i nr [5] stanowiły własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zgormadzone w aktach sprawy informacje z ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyżej wymienionych nieruchomości. Podzielił również ocenę organów administracyjnych co do decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Tarnowskich Górach z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87 o ustaleniu dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego, jako niewystarczającej podstawy do wydania decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Spółki. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, środki prawne zmierzające do stwierdzenia istnienia zarządu zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie". W opinii Sądu I instancji, dowody zebrane w aktach niniejszej sprawy nie potwierdzają, że w dniu 5 grudnia 1990 r. PKP legitymowało się formalnym dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. W sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, co w niniejszej jest okolicznością bezsporną, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Takiej wzmianki nie ma w treści decyzji z 30 stycznia 1987 r. Co równie istotne, decyzja ta nie wymienia nawet numerów konkretnych działek ewidencyjnych, których dotyczy, a jedynie ich ogólną powierzchnię. Z tego względu, Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że nie pozwala to na jednoznaczne uznanie, iż wspomniana decyzja dotyczy w istocie działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym Spółki. W konsekwencji, decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły w sprawie przepisów art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 200 ust. 1 u.g.n. przez bezzasadne przyjęcie, że Spółka nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 7 K.p.a., polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że błędny jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym dopuszcza się możliwość wykazania istnienia prawa zarządu wyłącznie za pomocą dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Spółki, taki pogląd stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit oraz opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu. Zdaniem Spółki, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a zatem nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r. Jak zaznaczyła Spółka, "w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat". Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie z treścią tej uchwały: WW postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).". Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.". W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n. Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że powołane w jej treści przepisy ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Tarnowskich Górach z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87 o ustaleniu dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu. W treści tej decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach. W decyzjach wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Nie ulega wątpliwości, że z treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienionymi decyzjami o opłatach. Jednakże skarżąca do wniosku o uwłaszczenie załączyła oprócz decyzji o opłatach wypisy z rejestru gruntów z wyszczególnionymi danymi ewidencyjnymi działek, których - według niej - te decyzje dotyczą. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez PKP dowodów oraz wyjaśnienia, czy możliwe jest ustalenie, jakie konkretnie działki były objęte decyzjami o opłatach za zarząd. Ustalenie to pozwoli na rozważenie uwzględnienia wniosku, zaś w przeciwnym wypadku odmowę uwłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała także, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych, gdyż dotyczy wyłącznie sposobu powstania zarządu. Skarżąca kasacyjnie podała, że w praktyce oddanie gruntu w zarząd następowało zazwyczaj w drodze czynności faktycznych, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji i organy błędnie przyjęły, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu. Zauważenia wymaga, że wprawdzie przepis ten nie został objęty zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej, to jednak wyjaśnić należy, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów dotyczących sposobów powstania zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązująca w dacie istotnej dla uwłaszczenia, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie budzi wątpliwości, że w dacie istotnej dla uwłaszczenia ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy podlegał wielu nowelizacjom, w tym został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z 29 września 1990 r. (Dz.U. poz. 464) i stanowił jedynie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być odpłatnie oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Przepis ten nie określa natomiast sposobu nawiązania czy ustanawiania zarządu. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pk1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).