I OSK 1353/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/23 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO/RŚ-423/299/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 19 MARCA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI K. M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 26 CZERWCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., w zw. z art. 54 ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2021 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm.), dalej: u.w.r.p.z., oraz art. 734 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: k.c., przez błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, że umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej nie stanowi umowy zlecenia, a jest tzw. umową nienazwaną i nie świadczy o pozostawaniu przez skarżącą w zatrudnieniu w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., podczas gdy w ocenie organu, tego rodzaju umowa stanowi umowę zlecenia, 2) art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa, polegające na przyjęciu, że skarżąca pełniąca funkcję rodziny zastępczej zawodowej i pobierająca z tego tytułu wynagrodzenie na podstawie zawartej umowy o pełnienie rodziny zastępczej, spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zdaniem organu, okoliczność pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej w oparciu o umowę, stanowi o pozostawaniu w zatrudnieniu w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., a co za tym idzie o braku spełnienia przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej zawodowej i osiąganie z tego tytułu przychodu można przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły bowiem, że skarżąca pełni odpłatnie wspomnianą funkcję, w związku z czym jako osoba uzyskująca dochód z tytułu zawarcia umowy zlecenia nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować, że wyrażenie "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" nie ma na gruncie zacytowanego przepisu znaczenia potocznego rozumianego jako wszelkie czynności zawodowe, z tytułu których osoba wykonująca te czynności czerpie przychód. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 22 zawiera bowiem definicję tego wyrażenia, zgodnie z którą pod tym pojęciem na gruncie wspomnianej ustawy rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Analiza zacytowanej powyżej definicji prowadzi do wniosku, że nie jest to definicja klasyczna, ale zakresowa, tj. definicja, w której definiensie wymienia się nazwy generalne, których zakresy są rozłączne i które łącznie wzięte pokrywają cały zakres definiowanego określenia. Przytoczona definicja po stronie definiensa w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia zatem szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie ściśle określonych stosunków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 16/23). Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej obejmuje zaprzestanie czerpania dochodu wyłącznie z form (podstaw prawnych) wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że jest ona wraz z mężem stroną umowy, na mocy której małżonkowie pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej. Organy zwróciły przy tym uwagę, że z tytułu wykonywania tej umowy małżonkom przysługuje wynagrodzenie płatne na rachunek bankowy męża skarżącej. Organy odnotowały także, że do umowy tej zgodnie z przepisem art. 54 ust. 8 u.w.r.p.z. do umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy zlecenia. Z okoliczności tej organy wyciągnęły wniosek, że umowa, o której mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z., tj. umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, jest umową zlecenia, w związku z czym osiąganie przychodów na jej podstawie wypełnia warunki zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował to podejście. Zauważyć należy, że wśród stosunków prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. znajduje się umowa zlecenia, która jest umową nazwaną regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy art. 54 u.w.r.p.z. nie dają podstaw do przyjęcia, że umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej polega na dokonywaniu wyłącznie czynności prawnych z pominięciem czynności faktycznych. Ponadto, przyjmując nawet, że umową zlecenia w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest również umowa o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, do której z mocy art. 750 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, nie można przyjąć, że sam fakt odesłania przez przepis art. 54 ust. 8 u.w.r.p.z. do przepisów Kodeksu cywilnego o umowie zlecenia powoduje, że umowa ta staje się umową zlecenia. Zauważyć bowiem należy, że odesłanie to następuje wyłącznie w zakresie, w jakim szczegóły umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej nie wynikają z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Oznacza to, że już z samego brzemienia art. 54 ust. 8 u.w.r.p.z. wynika, że umowa ta stanowi odrębny typ umowy, w stosunku do której w określonym, fragmentarycznym zakresie stosuje się przepisy o umowie zlecenia. Odnotować wprawdzie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawidłowo przywołał autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, określano ją mianem umowy zlecenia, ale orzeczenia te, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie analizowały charakteru tej umowy jako umowy zlecenia. Przede wszystkim wskazać należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 384/08, co do zasady swoje rozważania ogranicza do stwierdzenia, że nawiązanie stosunku rodziny zastępczej zawodowej nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, ale stosownej umowy cywilnoprawnej. Z kolei skład orzekający w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 235/23, przyjmuje za organami, że umowa o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, która była przedmiotem tej sprawy, jest umową zlecenia, przy czym nie wskazuje, że jest to umowa zlecenia w rozumieniu art. 734 k.c. i, co więcej, nie analizuje charakteru tej umowy. Wyroki te nie mogą zatem przesądzać, że umowa, o której mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z., do której jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy o umowie zlecenia, jest umową zlecenia, a zatem osiągnięcie przychodu z tej umowy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy będącemu stroną tej umowy. W świetle powyższych wywodów oba zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.