I OSK 1350/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr KOA/4315/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Burmistrza O. z 10 lipca 2023 r., nr SR/ŚP/447/2022/23; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 30 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ K. S. NA DECYZJE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 10 SIERPNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 maja 2023 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z 10 lipca 2023 r. Burmistrz O. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu przez nią 25-go roku życia. Ponadto zaznaczył, że skarżący od 1 marca 2023 r. posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 30 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wiek, w którym powstała niepełnosprawność, nie może być traktowany jako okoliczność wyłączająca możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał jednakże na fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego i brak zrzeczenia się tego uprawnienia jako okoliczności uniemożliwiające przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydane orzeczenie, Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska Kolegium w zakresie wieku, w którym powstała niepełnosprawność, jako okoliczności uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wskazał, że w krajowym systemie prawa obowiązuje zasada zakazu kumulacji pobieranych świadczeń, w związku z czym skarżący występując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien zrzec się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego albo zaczekać ze złożeniem wniosku do momentu wygaśnięcia świadczenia blokującego. Zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia i dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego. W ocenie Sądu wobec braku jednoznacznej rezygnacji skarżącego z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowisko Kolegium zasługiwało na akceptację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez ich błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zaznaczył, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy i na wypadek przyznania mu wnioskowanego świadczenia wnosi o uchylenie prawa do pobierania zasiłku. Podniósł, że organem właściwym do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy był ten sam organ, do którego skierowano wniosek i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a uchylenie decyzji zasiłkowej mogło nastąpić z mocą wsteczną. W ocenie autora skargi kasacyjnej dokonanie wyboru przysługującego świadczenia nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona ma prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie oznacza to jednocześnie, że osobie ubiegającej się o to świadczenie może ono zostać przyznane na samej podstawie spełnienia powyższych przesłanek. Zgodnie z wolą ustawodawcy możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależna jest nie tylko od spełnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także wymaga braku istnienia przesłanek negatywnych, takich jak pobieranie innych świadczeń niepodlegających kumulacji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że posiadanie prawa do takiego świadczenia jak specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W celu rozwiązania konfliktu pomiędzy tymi świadczeniami ustawodawca umożliwił osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne i jednocześnie uprawnionej do innego, konkurencyjnego świadczenia niepodlegającego kumulatywnemu pobieraniu dokonanie wyboru pomiędzy tymi świadczeniami. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (1) świadczenia rodzicielskiego lub (2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub (3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub (4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub (5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak wynika zatem z treści przytoczonych przepisów warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący, składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczył, że w przypadku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak złożone oświadczenie powoduje, że wybór przysługującego świadczenia jest oczywisty. Z treści wniosku skarżącego wynika bowiem niewątpliwie, że chce on uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Odnotować także należy, że sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20). W tym miejscu należy zauważyć, że organy rozpatrujące wniosek skarżącego nie zrealizowały prawidłowo obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że informacja o możliwości złożenia wniosku o rezygnację z pobierania świadczenia konkurencyjnego, blokującego możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia stosownej decyzji w tym przedmiocie powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2272/23). W tym miejscu należy odnotować, że informacja taka z 7 czerwca 2-23 r. przesłana skarżącemu przez organ pierwszej instancji sformułowana została w sposób dalece nieczytelny opierający się zasadniczo wyłącznie na zacytowaniu obowiązujących w tym czasie przepisów, a Kolegium informacji takiej w ogóle nie przesłało. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczyło to zatem możliwość skutecznego skorzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa wyboru przysługującego świadczenia. W konsekwencji powyższych wywodów za zasadne należało uznać oba zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., a także art. 79a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z 10 lipca 2023 r., nr SR/ŚP/447/2022/23. Ponownie rozpoznając sprawę organy, zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności do zapewnienia skarżącemu skutecznej możliwości dokonania wyboru przysługującego świadczenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.