I OSK 1347/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/23 w sprawie ze skarg K. sp. z o.o. z siedzibą w W. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 9 marca 2023 r., nr SKO.4000-2841/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 26 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGI K. SP. Z O.O. Z SIEDZIBĄ W W. I V. SP. Z O.O. Z SIEDZIBĄ W W. NA POSTANOWIENIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W S. Z 9 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE NEGATYWNEGO ZAOPINIOWANIA WSTĘPNEGO PROJEKTU PODZIAŁU NIERUCHOMOŚCI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące spółki. Zaskarżyły to rozstrzygnięcie w całości, wniosły o jego uchylenie i "zmianę Zaskarżonego Wyroku" przez uchylenie postanowień organów obu instancji bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżące spółki wniosły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie: 1) art. 93 ust. 1 oraz ust. 4-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n., w zw. z § 20 ust. 2, 3 i 4 uchwały nr XXXIII/192/02 Rady Miejskiej w H. z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego B. w gminie H. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2002 r. Nr 224 poz. 5661), dalej: Plan Miejscowy B. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że projektowane do wydzielenia działki nie będą mieć zapewnionego pośredniego dostępu do drogi publicznej z uwagi na niezgodność parametrów istniejącej faktycznie drogi wewnętrznej na działce o nr [...] z postanowieniami Planu Miejscowego B., co doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 93 ust. 1 oraz ust. 4-5 u.g.n. w zw. z § 16 uchwały nr XXXIII/196/02 Rady Miejskiej w H. z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego W. w gminie H. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2002 r. nr 224 poz. 5665), dalej: Plan Miejscowy W., w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że na działce nr [...]stanowiącej faktycznie powszechnie użytkowaną drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do aktualnie istniejącej działki o nr [...], a także mającej stanowić dostęp pośredni do drogi publicznej dla projektowanych do wydzielenia działek nie może być realizowane przeznaczenie drogowe, co doprowadziło do oddalenia skargi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skarg skarżących spółek na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien stwierdzić naruszenie podniesionych przez skarżące spółki przepisów i uchylić postanowienia organów obu instancji, czego nie zrobił, błędnie uznając, że zaskarżone postanowienia są prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół prawidłowości stwierdzenia, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na dokonanie podziału nieruchomości w kształcie zaproponowanym przez K. sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka ta zwróciła się bowiem z wnioskiem o przeprowadzenie podziału działek nr [...] i [...], położonych w gminie H. w obrębie B., na nowe działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], i [...] pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wnioskodawczyni wskazała, że dostęp do nowo utworzonych działek zapewniony jest drogą wewnętrzną położoną na działce nr [...], obręb W., gmina H. Oceniające propozycję podziału nieruchomości organy uznały, że projekt jest niezgodny z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i negatywnie zaopiniowały wstępny projekt podziału nieruchomości. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wnioskodawcy oraz skargę drugiej ze spółek, która nabyła prawo własności działek mających ulec podziałowi. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4 zd. 1). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Z kolei stosownie do postanowień § 20 Planu Miejscowego B. nowo tworzona działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do ulicy – bezpośredni lub przez wydzielony dojazd o szerokości min. 5 m i nieprzekraczalnej długości 50 m (ust. 2). Jeżeli w związku z podziałem nieruchomości na działki niezbędne jest utworzenie nowej ulicy dojazdowej, musi ona odpowiadać następującym warunkom: szerokość nowej ulicy w liniach rozgraniczających powinna wynosić 9 m (ust. 3 pkt 1), nowa ulica powinna mieć dwustronne włączenia do istniejącego układu komunikacyjnego; gdyby to było niemożliwe, ulica o jednostronnym włączeniu i o długości ponad 50 m musi mieć stworzone warunki do zawracania, przy czym plan zaleca realizację placyku manewrowego o wymiarach min. 10 × 12 m (ust. 3 pkt 2), zaleca się, aby włączenie nowej ulicy do istniejącego ciągu drogowego realizować albo w osi włączenia ulicy od strony przeciwnej, albo min. 40 m od takiego włączenia (ust. 3 pkt 3), nie dopuszcza się włączeń tych ulic do drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KUA, KUGP, a do drogi KUZ wyłącznie za zgodą zarządcy drogi (ust. 3 pkt 4). Adaptuje się dojazdy według stanu istniejącego na terenach, których zainwestowanie uniemożliwia ich przebudowę, z warunkiem zachowanie szerokości w liniach rozgraniczających nie mniejszej niż 5,0 m. Przyjęte linie rozgraniczające, nie zabezpieczają możliwości prowadzenia planowanej, pełnej infrastruktury podziemnej w liniach rozgraniczających. Dopuszcza się na tych terenach prowadzenie części infrastruktury przez tereny działek, przy zachowaniu obowiązujących przepisów (ust. 4). Analiza zacytowanych powyżej przepisów Planu Miejscowego B. prowadzi do wniosku, że w sprawie nie znajduje zastosowanie § 20 ust. 4 tego planu. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem podziału działek nr [...] i [...], a nie zagospodarowania działki nr 1 stanowiącej gruntową drogę wewnętrzną przyległą do działki nr [...]. Ponadto – co należy stanowczo podkreślić – działka nr [...] leży w obrębie W. objętej odrębnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niż nieruchomość, która ma podlegać nowemu podziałowi. Brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisu Planu Miejscowego B. do działki objętej postanowieniami Planu Miejscowego W. i ewentualnego przeprowadzenia prac adaptacyjnych gruntowej drogi wewnętrznej w sposób nieodpowiadający wymogom nieobowiązującego na niej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło dojść do naruszenia § 20 ust. 4 Planu Miejscowego B. Zaproponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości na nowe działki ewidencyjne nie przewiduje z kolei wydzielenia dojazdu zgodnie z § 20 ust. 2 Planu Miejscowego B. Wynika to wprost z załączonego do wniosku o podział nieruchomości wstępnego planu podziału przewidującego dostęp do drogi publicznej gruntową drogą wewnętrzną położoną na terenie działki nr [...]wchodzącej w skład sąsiedniego obrębu geodezyjnego, jak i faktu, że powierzchnia zaproponowanych do utworzenia działek sumuje się do łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] mających podlegać podziałowi. Skoro zatem wstępny plan podziału nie przewidywał wydzielenia dojazdu z powierzchni dzielonej nieruchomości, to przepis § 20 ust. 2 Planu Miejscowego B. nie znajdował zastosowania w sprawie, a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony. W tej sytuacji dojazd do nowo utworzonych działek wymagałby spełnienia wymogów wskazanych w § 20 ust. 3 Planu Miejscowego B. Analizując wstępny plan podziału nieruchomości pod tym kątem, należy zgodzić się z organami administracji publicznej oraz Sądem pierwszej instancji, że zaproponowany plan nie spełnia tych wymogów. Zauważyć bowiem należy, że gruntowa droga wewnętrzna na działce nr [...] nie spełnia wymogu szerokości ani długości dojazdu i ewentualnego placyku manewrowego określonych w § 20 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu Miejscowego B. Dodatkowo należy odnotować, że zgodnie z postanowieniami Planu Miejscowego W. działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi obszar oznaczony symbolem R, a zatem stanowi obszar przeznaczony pod uprawy rolne i ogrodnicze, o czym stanowi § 16 ust. 1 tego planu. Zgodnie z kolei z § 16 ust. 2 przywołanego planu na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące zasady zagospodarowania: ustala się utrzymanie funkcji rolniczej oraz zakaz wprowadzania nowej zabudowy kubaturowej w tym również zabudowy związanej z produkcją rolną (pkt 1), na terenach istniejącej zabudowy siedliskowo-gospodarczej ustala się podstawowe przeznaczenie pod zabudowę siedliskową do dalszego użytkowania z możliwością modernizacji i przebudowy (pkt 2), na terenach rolniczych dopuszcza się usługi rekreacji, turystyki i sportu (np. golf, jeździectwo) – bez prawa zabudowy (pkt 3), dopuszcza się realizację sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeniami (pkt 4). Zapisy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczają zatem możliwość przebudowy istniejącej gruntowej drogi wewnętrznej w sposób umożliwiający spełnienie wymogów określonych w § 20 ust. 3 Planu Miejscowego B. Plan Miejscowy W. przewiduje bowiem utrzymanie na tym terenie funkcji rolniczej z dopuszczalną realizacją usług rekreacji, sportu i turystyki oraz infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej. Zapisy te nie pozwalają zatem na budowę w drodze adaptacji istniejącego ciągu komunikacyjnego nowej drogi wewnętrznej, która spełniałaby wskazane powyżej wymogi. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że droga dojazdowa nie jest obiektem kubaturowym, o którym mowa w § 16 ust. 2 pkt 1 Planu Miejscowego W. Budowa drogi dojazdowej, w tym adaptacja drogi już faktycznie wykorzystywanej nie mieści się w funkcji rolnej i ogrodniczej przypisanej działce nr [...] w Planie Miejscowym W. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów § 20 ust. 3 Planu Miejscowego B. ani § 16 Planu Miejscowego W. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 93 ust. 1 oraz ust. 4-5 u.g.n. w zw. z § 20 ust. 2, 3 i 4 Planu Miejscowego B. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 93 ust. 1 oraz ust. 4-5 u.g.n. w zw. z § 16 Planu Miejscowego W. Na marginesie powyższego wskazać należy – czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji ani autor skargi kasacyjnej – że zaopiniowanie wstępnego podziału nieruchomości polega na ocenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n). Jednocześnie odnotować należy, że ocena ta nie dotyczy wszystkich aspektów proponowanego podziału i każdego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że kwestia dopuszczalności podziału działki ewidencyjnej z uwagi na jej dostęp bądź brak dostępu do drogi publicznej jest przedmiotem oceny dopiero na etapie wydawania decyzji podziałowej i nie może być przesądzana na etapie wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Z uwagi jednakże, że autor skargi kasacyjnej jako podstawy prawnej zarzutów kasacyjnych nie wskazał art. 93 ust. 2 u.g.n. w związku z zakresem związania sądu kasacyjnego zakresem skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.) powyższa okoliczność nie mogła stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc z kolei do analizy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Rozpoznawany zarzut nie spełnia wspomnianych wymogów, gdyż autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie powołał przepisów prawa materialnego ani procesowego, których naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uzasadnienie tego zarzutu wiąże wskazaną podstawę prawną z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów wskazanych przez skarżące spółki. Jednocześnie uznać należy, że w zarzucie tym mowa o przepisach wskazanych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż treść zarzutów i podstaw skargi kasacyjnej była temu sądowi nieznana na etapie rozstrzygania sprawy. Nie pozwala to zatem na powiązanie funkcjonalne analizowanego zarzutu z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i w ten sposób sanowanie wadliwej konstrukcji zarzutu. Z uwagi zatem na niemożliwe do pominięcia wady zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.