I OSK 988/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1007/23 w sprawie ze skargi A. W. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.WE.440/3668/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy K. z 23 sierpnia 2023 r. nr ZPOŚ.6724.6.2023.LDN; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz P. W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.W i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 18 października 2023 r. nr SKO.WE.440/3668/2023. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy. Postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r. nr ZPOŚ.6724.6.2023.LDN, wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "ugn") Wójt Gminy K. (dalej: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku A. i P. W. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym C., gmina K. Postanowieniem z 18 października 2023 r. nr SKO.WE.440/3668/2023, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ugn oraz uchwały Nr 1X753/07 Rady Gminy K. z dnia 23 października 2007 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, terenu położonego w obrębie geodezyjnym C, gmina K. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2007 r. nr 120 poz. 2226, dalej: "plan miejscowy") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej także: "organ II instancji") utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu II instancji, z ustaleń planu miejscowego wynika, że działka mająca podlegać podziałowi znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...], [...]. W części tekstowej ww. planu miejscowego – w jego § 8 ust. 1 wskazano, że w obszarze objętym planem ustala się obowiązek wydzielania nowych działek budowlanych zgodnie z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów oraz liniami obowiązkowego podziału oznaczonymi na rysunku planu. W zakresie pozostałych zasad podziału i scalania nieruchomości § 8 ust. 7 części tekstowej planu miejscowego odsyła do ustaleń szczegółowych, zawartych w jego rozdziale 3. W ustaleniach szczegółowych zawartych w rozdziale 3, dla terenu elementarnego 16 U, MN – w § 12 ust. 16 pkt 5 ww. planu miejscowego określono "zasady, warunki scalania i podziału nieruchomości", zgodnie z którymi dopuszcza się podział na dwie działki przy założeniu, że obie działki będą miały powierzchnie powyżej 2200 m2, a podział nastąpi zgodnie z dopuszczalną linią podziału wyznaczoną na rysunku planu. Jak wynika z powyższych przepisów planu miejscowego w granicy terenu elementarnego [...], [...] jest możliwy podział na dwie działki, przy czym powierzchnia każdej z wydzielanych działek powinna wynosić powyżej [...] m2. Tymczasem z przedstawionego projektu podziału wynika, że dla projektowanych działek powierzchnia wynosiłaby odpowiednio: działka nr [...] – [...] m2, działka nr [...] – [...] m2. W ocenie organu II instancji zawarty w § 12 ust. 16 pkt 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis odnosi się zarówno do procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i do procedury samego podziału nieruchomości. Po rozpoznaniu skargi A. W. i P. W., przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji z zestawienia przywołanych przepisów prawa miejscowego nie wynika, aby zasady parcelacji na obszarze terenu elementarnego [...], MN nie miały dotyczyć podziałów dokonywanych na zasadach ogólnych. Niewątpliwie prawodawca lokalny w ustaleniach szczegółowych planu dokonał uregulowania zasad zarówno podziału, jak i scalania co znalazło zresztą swoje wyraźne odzwierciedlenie w treści przytoczonego wyżej § 8 ust. 7 planu miejscowego. Sąd Wojewódzki wskazał, że co do zasady podział nieruchomości dokonywany jest w postępowaniu administracyjnym w ramach postępowania podziałowego uregulowanego w art. 92-99 ugn. Natomiast postępowanie scaleniowo-podziałowe z art. 101 ugn, wprowadzające szczególny tryb scalenia i podziału nieruchomości jest wyjątkiem od tej zasady. Stanowi ono zbiorczy podział wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze, dokonywany w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest wielu właścicieli lub użytkowników wieczystych. Istotą tego postępowania jest uniknięcie wielu odrębnych postępowań podziałowych. Scalenie i podział nieruchomości skutkują połączeniem wielu dotychczasowych nieruchomości w jeden obszar i następnie dokonaniem podziału tego obszaru na nowe działki odpowiadające wymogom planu miejscowego przy jednoczesnym wydzieleniu nieruchomości pod drogi obsługujące obszar podlegający scaleniu i podziałowi. Przedstawiana w skardze interpretacja, że prawodawca uregulował w planie jedynie sposób podziału działek w tym szczególnym postępowaniu, a zaniechał określenia zasad podziału dla zwykłego postępowania podziałowego, jest sprzeczna z celem tego unormowania i nieracjonalna. Innymi słowy, w ocenie Sądu I instancji interpretacja zawarta w skardze w żadnej mierze nie daje się pogodzić z zasadą racjonalności prawodawcy. Natomiast rozumienie badanego przepisu planu miejscowego przyjęte przez organy administracji jako mającego na celu przeciwdziałanie nadmiernemu rozdrobnieniu powierzchni działek na terenie zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jawi się jako całkowicie racjonalne i zasadne. Realizuje ono bowiem cele planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazujące uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym między innymi wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury i potrzeby zrównoważonego rozwoju. Pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przypadku "terenu zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej" nadmierne rozdrabnianie nieruchomości godzi w ład przestrzenny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.W. (dalej: "skarżący kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie: 1. prawa materialnego, a to: a. art. 93 ust. 1 i 4 ugn poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w toku opiniowania podziału działki właściwy organ jest uprawniony do uwzględnienia ograniczeń zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących minimalnych powierzchni wydzielanych działek w procedurze scalania i podziału; b. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, brak przeprowadzenia właściwej kontroli sądowo-administracyjnej sposobu dokonania oceny materiału dowodowego przez organy I i II instancji, zaakceptowanie błędnych ustaleń tych organów administracji publicznej i błędne ustalenie, iż przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi, mimo iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy K. z 23 sierpnia 2023 r. nr ZPOŚ.6724.6.2023.LDN oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, pomimo zasadniczo wadliwej konstrukcji zarzutów. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe, w takim zakresie, w jakim nie dotyczą wyłącznie niezasadnego oddalenia skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia, wskazują na błędną ocenę materiału dowodowego co do zgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym. Tej samej okoliczności dotyczą także zarzuty materialnoprawne, zaś w realiach sprawy kwestia ta ma przede wszystkim kontekst materialnoprawny. Uzasadnia to rozważenie zagadnienia materialnoprawnego w pierwszej kolejności. Przed rozważeniem meritum sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na błędne sformułowanie zarzutu dotyczącego art. 93 ust. 1 i 4 ugn. Zarzut powyższy został sformułowany jako naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ww. przepisów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Skarżący kasacyjnie ani w podstawach kasacyjnych, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał jednak na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie którychkolwiek dyrektyw wykładni. Przepisy powyższe ustanawiają wyłącznie ogólną zasadę, zgodnie z którą podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś zgodność tą opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy te nie zawierają żadnej treści dotyczącej uwzględniania bądź nieuwzględniania określonych przepis planu miejscowego w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, nie sposób zatem uznać, aby ich uwzględnienie stanowiło o błędnej wykładni art. 93 ust. 1 i 4 ugn. Zakres władztwa planistycznego gminy także nie wynika z art. 93 ugn, ewentualnie błędne zrozumienie tego zakresu nie może zatem stanowić o błędnej wykładni ww. przepisów. Sformułowanie powyższego zarzutu w formie błędnej wykładni stanowi o jego poważnej wadliwości. W świetle uchwały I OPS 10/09 nie dochodzi jednak do automatycznego zdyskwalifikowania tak wadliwie sformułowanego zarzutu. Analiza argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala ustalić zakres zaskarżenia, prowadząc do wniosku, że postawiony zarzut w istocie dotyczy błędnego zastosowania art. 93 ust. 1 ugn, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w realiach sprawy przedstawiony projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z planem miejscowym z uwagi na przepisy planu miejscowego dotyczące scalenia i podziału nieruchomości. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny tego, czy w okolicznościach sprawy proponowany podział nieruchomości pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga dokonania wykładni pojęcia "scalenie i podział nieruchomości" – użytego w § 8 ust. 7 oraz § 12 ust. 16 pkt 5 planu miejscowego. Rozważając to zagadnienie, w pierwszej kolejności należy odwołać się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "upzp"). Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określone są w art. 15 powyższej ustawy. Treść § 8 ust. 7 oraz § 12 ust. 16 pkt 5 planu miejscowego koresponduje z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp – który nakłada na radę gminy obowiązek zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym – gdzie we wszystkich wskazanych przepisach, użyte zostało pojęcie "scalanie i podział nieruchomości". Jak trafnie wskazał zarówno Sąd Wojewódzki, jak i skarżący kasacyjnie, w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami osobno uregulowany został "podział nieruchomości" (dział III rozdział 1 ugn) oraz "scalenie i podział nieruchomości" (dział III rozdział 2 ugn). W doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska na temat relacji pomiędzy powyższymi instytucjami. Według jednego z poglądów instytucje te mają charakter całkowicie różny (zob. M. Durzyńska, Podział nieruchomości, Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., s. 81-82). Scalenie i podział obejmuje bowiem więcej niż jedną nieruchomość, uczestniczy w nim wiele podmiotów, jak i wiele przedmiotów, w postępowaniu takim reprezentowane są indywidualne interesy poszczególnych właścicieli, jak również interesy wspólne dla wszystkich zainteresowanych, a także interes społeczny, zaś procedurę przeprowadza rada gminy, wydając rozstrzygnięcie w formie uchwały. Celem takiego postępowania jest kompleksowa zmiana konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości dla korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Postępowanie dotyczące podziału nieruchomości obejmuje natomiast tylko jedną nieruchomość dzieloną na kilka mniejszych działek, przy czym inaczej niż przy scalaniu i podziale rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Według przeciwnego poglądu, z uwagi na identyczny cel obu omawianych instytucji – którym jest uzyskanie działek gruntu umożliwiających realizację przeznaczenia terenu określonej w planie miejscowym – jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, nie ma istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 ugn a podziałem, który jest uregulowany w art. 92–99 tej ustawy (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 15). Nie negując daleko idącego podobieństwa w skutkach dokonywanego scalenia i podziału oraz podziału nieruchomości, rozważając powyższe zagadnienie, nie sposób jednak pominąć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Również z art. 6 ust. 2 upzp wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenia planu miejscowego mają zatem charakter normatywny i wyznaczają granice dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Władcze uprawnienie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności stanowi część tzw. "władztwa planistycznego", stanowiąc przy tym ograniczenie konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności. Nie może budzić wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowym kanonem wykładni prawa jest nakaz ścisłego interpretowania przepisów przyznających kompetencje organom władzy publicznej oraz przepisów ograniczających prawa lub wolności obywatelskie (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 163-171-176). Z powyższej zasady wynika jednocześnie zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz zakaz domniemywania kompetencji, co przesądza o tym, że milczenie prawodawcy co do przyznania określonej kompetencji należy uważać za jej nieudzielenie, gdyż przypisanie kompetencji musi zawsze wynikać z konkretnego przepisu i nie może opierać się na samej wykładni celowościowej (ibidem, s. 179). Należy też podkreślić, że nieuprawnione jest odstąpienie od jednoznacznego znaczenia językowego normy kompetencyjnej na rzecz stosowania wykładni funkcjonalnej, aby w ten sposób osiągnąć skutek w postaci przyznania organowi administracji publicznej uprawnienia, które nie wynika z literalnego brzmienia przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 335/09). Analiza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp przy uwzględnieniu powyższych zasad prowadzi do wniosku, że użycie przez ustawodawcę spójnika koniunkcji "i" pomiędzy słowami "scalenie" oraz "podział" oznacza, iż nie można tak skonstruowanej wypowiedzi normatywnej rozdzielać w ramach interpretacji na instytucje "podziału nieruchomości" oraz "scalenia i podziału nieruchomości" – tym bardziej że treść powyższego przepisu jest konsekwencją odesłania zawartego w art. 102 ust. 1 ugn, zgodnie z którym – "Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy" – gdzie oba wskazane przepisy znajdują się w dziale III rozdziale 2 ugn (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 397). W ocenie składu orzekającego w przedstawionych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że przepisy § 8 ust. 7 oraz § 12 ust. 16 pkt 5 planu miejscowego stanowią realizację kompetencji przypisanej w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp – i jako takie dotyczą wyłącznie instytucji "scalenia i podziału nieruchomości". Tej samej instytucji musi dotyczyć także § 8 ust. 1 planu miejscowego, z uwagi na treść ust. 7 tego przepisu – który co do pozostałych zasad podziału i scalania nieruchomości (tj. zasad "scalania i podziału nieruchomości" nieuregulowanych w ust. 1-6) odsyła do ustaleń szczegółowych, zawartych w rozdziale 3 planu. Zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów planu miejscowego, tak jak przyjął Sąd I instancji, prowadzi do rozszerzenia planistycznego władztwa gminy o ustalanie także szczegółowych warunków podziału nieruchomości – pomimo że przepis rangi ustawowej, stanowiący kompetencję do ograniczenia prawa własności w drodze planu zagospodarowania przestrzennego – przewidział możliwość ustalania takich kryteriów wyłącznie w procedurze scaleniowo-podziałowej. W demokratycznym państwie prawnym nie jest aksjologicznie dopuszczalne rozszerzanie władczych uprawnień gminy w drodze wykładni celowościowej określonego przepisu, jeżeli ustawodawca jednoznacznie zawęził te uprawnienia. Wszystkie uprawnienia organów władzy publicznej muszą być wyrażone literalnie w przepisie prawa, aby adresat normy prawnej nie miał wątpliwości co do tego, w jakiej sytuacji poddany jest władzy (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, C.H. Beck, Warszawa 2021 r., s. 106). Utożsamienie w ramach art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp instytucji opisanych w rozdziałach 1 i 2 działu III ugn prowadziłoby również do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej, rozumianego jako zakaz przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie, o ile z aktu prawnego, w którym pojęcia te użyto, nie wynikają wskazówki pozwalające na takie rozumienie tych pojęć (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 219-220 i powołane tam orzecznictwo). Skoro bowiem normodawca rozdzielnie posługuje się terminami "podział nieruchomości" oraz "scalenie i podział nieruchomości" – interpretator powinien przyjąć, że intencją normodawcy jest, aby pojęcia te znaczyły coś innego. Jeżeli zakresem stosowania art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp miałyby być objęte obie powyższe instytucje, niezrozumiałe byłoby wymienienie w treści przepisu tylko jednej z nich, w sytuacji, gdy w przepisach ugn zostały one uregulowane osobno i procedury określono odrębnie co do każdej z nich. Jednocześnie zwraca uwagę fakt, że w przepisach upzp ustawodawca każdorazowo posługuje się wyłącznie pojęciem "scalenie i podział nieruchomości", a nigdy nie używa terminu "podział nieruchomości" – co także każe przyjąć, że używanie wyłącznie takiego pojęcia jest celowym zabiegiem ustawodawcy i odnosi się jedynie do tej konkretnej instytucji i tylko do tej regulującej ją procedury. Skoro zatem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp gmina uprawniona była wyłącznie do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości – a nie podziału nieruchomości – tylko tego rodzaju ograniczenia mogły znaleźć się w planie miejscowym. Podziału nieruchomości dotyczy przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp, który przewiduje dla rady gminy kompetencje w postaci fakultatywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie, gdyż został on dodany do ustawy z dniem 21 października 2010 r. – a zatem nie mógł być stosowany w procedurze uchwalania planu miejscowego gminy K. – który został uchwalony 23 października 2007 r. Żaden inny przepis prawa materialnego nie przyznaje organowi gminy kompetencji do regulowania minimalnej wielkości wydzielonych działek gruntu w procedurze podziałowej. Skonstatować zatem należy, że z uwagi na brak przyznania takiej kompetencji w przepisach ustawy, rada gminy nie mogła formułować w planie miejscowym tego rodzaju ograniczeń prawa własności w zakresie podziału nieruchomości. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że przepisy § 8 ust. 1 i 7 oraz § 12 ust. 16 pkt 5 planu miejscowego należy odczytywać w powiązaniu z instytucją, o której mowa w rozdziale 1 dziale III ugn. Przedstawiony w realiach sprawy projekt podziału nieruchomości nie mógł w takich okolicznościach zostać uznany za niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego z powodu zbyt małej wielkości projektowanych działek wydzielonych – gdyż wymogi co do minimalnej wielkości działek przewidziane w planie dotyczą wyłącznie procedury scalenia i podziału nieruchomości. Organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji nietrafnie przyjęły, że kryteria te dotyczą także procedury podziałowej i w konsekwencji nietrafnie uznały, że projekt ten jest niezgodny z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Zarzut materialnoprawny w zakresie art. 93 ust. 1 ugn jest w opisanej sytuacji zasadny. Zarzut ten jest natomiast niezrozumiały co do ust. 4 powyższego artykułu – który to przepis przewiduje jedynie kompetencje dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do zaopiniowana proponowanego projektu podziału nieruchomości. Wydanie postanowienia w powyższym przedmiocie stanowiło realizację opisanej kompetencji. Nie sposób wywodzić naruszenia wskazanego przepisu z faktu wydania postanowienia o określonej treści, gdyż wymieniony przepis żadnych tego rodzaju przesłanek nie zawiera. Zarzuty procesowe także zostały wadliwie skonstruowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie mógł naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, dotyczących uchylenia zaskarżonej decyzji – ponieważ ich nie stosował. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa. Zarzuty kasacyjne muszą dotyczyć przepisów stosowanych w sprawie przez Sąd I instancji, a nie przepisów, które w ocenie strony powinny być w sprawie stosowane. Chybione jest także wiązanie uchybień procesowych Sądu I instancji z naruszeniem 133 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Analiza powołanych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że naruszenia ww. przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie materiału dowodowego, dokonanej przez organy administracji publicznej i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Tego rodzaju okoliczności nie dotyczą jednak przepisu art. 133 § 1 ppsa, gdyż przewidziana w tym przepisie zasada orzekania na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie, że sąd administracyjny ma obowiązek wyprowadzania oceny prawnej wyłącznie z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz jednocześnie zakaz dokonywania takiej oceny na podstawie materiałów, które nie znajdują się w aktach sprawy. Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 ppsa nie można natomiast kwestionować dokonanej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, choćby nawet ocena ta była błędna. Jako błędne należy również uznać wiązanie naruszenia przepisu o charakterze wynikowym z art. 7 Konstytucji RP – ustanawiającym generalną zasadę praworządności – bez wskazania przepisów stanowiących realizację powyższej zasady i dotyczących konkretnych obowiązków Sądu I instancji bądź organów administracji publicznej, którym uchybiono w postępowaniu. Zarzut procesowy uznać należy natomiast za zasadny w zakresie, w jakim wskazuje na błędną ocenę materiału dowodowego co do ustalenia niezgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym, tj. dotyczącym art. 80 kpa. Jako niezasadny należy ocenić zarzut dotyczący art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – nie sposób bowiem uznać, aby odmienny wynik innego postępowania prowadzonego na wniosek innej osoby prowadził do naruszenia zasady równości wobec prawa. Projekt podziału nieruchomości złożony w odrębnej sprawie podlegał odrębnej ocenie, zaś rozstrzygnięcia wydane w tym osobnym postępowaniu mogły podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Strona nie może natomiast otrzymać żadnego uprawnienia na skutek wyniku innego postępowania, w którym nie była stroną. Pomimo tego, z uwagi na opisane powyżej naruszenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok należało uchylić. Jednocześnie uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd uchylając zaskarżony wyrok, orzekł także o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy K. Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenią zgodność przedstawionego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 93 ust. 2 ugn – przy założeniu, że przewidziana w § 12 ust. 16 pkt 5 planu miejscowego minimalna powierzchnia wydzielanej działki dotyczy wyłącznie procedury scalenia i podziału nieruchomości. Z tych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 193 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi (100 złotych), opłata za uzasadnienie wyroku (100 złotych), wpis od skargi kasacyjnej (100 złotych), koszty pełnomocnika za I instancję (480 złotych) oraz koszty pełnomocnika za II instancję (240 złotych).