I OSK 1340/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1310/23 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 września 2023 r. nr SKO-82-754/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1310/23 w ten sposób, że nazwisko skarżącego "K." zastępuje nazwiskiem "K."; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Świedziebnia z dnia 31 sierpnia 2023 r. znak GOPS.ŚP.514.2.20.2023; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz I.K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1310/23 oddalił skargę I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 września 2023 r. nr SKO-82-754/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ziściła się przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegająca na realizacji prawa do świadczenia przedemerytalnego, w postaci pobierania tego świadczenia i braku woli skarżącego do rezygnacji z niego, tudzież uzależniania rezygnacji ze świadczenia przedemerytalnego od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc skarżący, który w toku postępowania składał oświadczenia, że przestanie pobierać świadczenie przedemerytalne dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego - nie wyraził jednoznacznej woli wyeliminowania przesłanki negatywnej związanej z pobieraniem świadczenia przedemerytalnego, to tym samym nie było możliwości przyznania skarżącemu tego świadczenia. Także na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie ustała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm. - zwanej dalej "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w oddaleniu skargi wobec bezzasadnego uznania, że pobieranie przez skarżącego świadczenia przedemerytalnego wyłącza, w świetle tego przepisu, możliwość ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy przepis ten wyłącza - zgodnie z zasadą wypłaty jednego świadczenia, jedynie możliwość jednoczesnego pobierania tych świadczeń, przez co nie uniemożliwiał on ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu samego tylko pobierania przez niego świadczenia przedemerytalnego, 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące wynikiem wadliwego ustalenia, że organ zebrał wszystkie informacje i dowody potrzebne do właściwej oceny wniosku skarżącego, prawidłowo odmawiając mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, podczas gdy nie wszystkie fakty i okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyjaśnione i wykazane stosownymi dokumentami, jako że zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy jest niekompletny, a zatem niewystarczający do oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji w sprawie, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące wynikiem wadliwego ustalenia, że organ administracji publicznej należycie zrealizował obowiązki informacyjne względem skarżącego, w tym obowiązek wskazania mu przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależnych od niego samego, które nie zostały spełnione lub wykazane (ewentualnie ustalenia, że taki obowiązek na organie nie ciążył), podczas gdy obowiązkiem organu było poinformowanie skarżącego o zależnych od niego przesłankach przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które pozostawały niespełnione i które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Kolegium, które de facto sprowadza się do przyjęcia założenia, że samo pobieranie przez skarżącego świadczenia przedemerytalnego stanowi przesłankę negatywną, wykluczającą możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo powołał się na ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym fakt posiadania prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie wyklucza a priori prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz jednocześnie zaakceptował rozstrzygnięcie Kolegium, które jak dowodzi dokumentacja akt sprawy, oparte zostało na przeciwnym założeniu. Trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, iż prawo do wyboru jednego ze świadczeń – pielęgnacyjnego lub przedemerytalnego – musi być urzeczywistnione przez organ poprzez zapewnienie stronie realnej możliwości wyboru. Takie stanowisko jest zgodne z funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zmierzającą do realizacji konstytucyjnych zasad równości oraz zabezpieczenia społecznego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym zakresie trafne jest przywołane przez pełnomocnika skarżącego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie potwierdzające konieczność zapewnienia stronie możliwości świadomego i bezpiecznego dokonania takiego wyboru. W świetle powyższego, uzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady wyczerpującego gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopełniły tego obowiązku w sposób należyty. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika aby zostały wyjaśnione wszystkie fakty i okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia, a zgromadzony w aktach materiał dowodowy okazał się niekompletny. Ponadto, organy administracji publicznej nie zrealizowały należycie obowiązków informacyjnych wobec skarżącego, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W szczególności, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ ma obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie skarżący nie został w skuteczny sposób pouczony w trybie art. 79a k.p.a. o wpływie pobieranego przez niego świadczenia przedemerytalnego na jego sytuację prawną, w kontekście oceny zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Organy nie poinformowały go, czy wyłączną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje okoliczność pobierania świadczenia przedemerytalnego, ani nie pouczyły, w jaki sposób może on dokonać wyboru świadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, aby w ogóle badano spełnienie pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co miało fundamentalne znaczenie w kontekście urzeczywistnienia prawa wyboru skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu oparło swoje rozstrzygnięcie na błędnym założeniu, że samo ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego wyłącza ustalenie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co zostało trafnie zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Mimo to, Sąd ten, zamiast wyeliminować kwestionowaną decyzję z obrotu prawnego z powodu niekompletnego materiału dowodowego i braku realizacji obowiązków informacyjnych przez organ, dokonał własnej oceny oświadczeń skarżącego. Taka ocena, dokonana poza trybem przewidzianym w art. 79a k.p.a., stanowiła wkroczenie w kompetencje organu i pozbawiła skarżącego możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia w pełnym zakresie. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, lecz kontrolowanie zgodności ich działań z prawem. W niniejszej sprawie, skoro skarżący wyrażał wolę rezygnacji ze świadczenia przedemerytalnego to rzeczą organów była weryfikacja spełnienia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i udzielenie skarżącemu stosownej informacji w tym zakresie, w celu umożliwienia mu dokonania wyboru. Brak skoordynowanych działań w tym zakresie powoduje, że zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 i art. 9 k.p.a. W szczególności organy nie zrealizowały ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 79a k.p.a., polegającego na poinformowaniu strony w przystępny dla niej sposób o brakach w spełnieniu przesłanek zależnych od niej samej, które mogłyby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Obowiązek informacyjny wynikający z art. 79a k.p.a. oraz zasada informowania, określona w art. 9 k.p.a., mają charakter bezwzględny i ich naruszenie może prowadzić do istotnych uchybień procesowych. W niniejszej sprawie zaniechanie adekwatnej do okoliczności sprawy realizacji tych obowiązków przez organy obu instancji spowodowało, że skarżący został pozbawiony realnej możliwości dokonania wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem przedemerytalnym. Tym samym nie doszło do urzeczywistnienia przysługującego skarżącemu prawa wyboru, którego znaczenie podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie. Podsumowując powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i weźmie pod uwagę fakt, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego wymaga w każdym przypadku uwzględnienia kontekstu danej sprawy i wykorzystania przewidzianych ustawą instrumentów prawnych z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie nazwiska skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).