I OSK 1318/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 370/15 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce wyrazu "2014 r." wpisuje wyraz "2015 r.".

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 370/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2014 ., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I w części dotyczącej wskazania terminu odmowy pomocy w formie zasiłku stałego oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] 2015 r. Burmistrz Miasta K. zmienił własną decyzję z dnia [...] 2014 r. w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2015 r. odmówił skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że decyzja została wydana w myśl przepisu art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930), zwanej dalej u.p.s. W oparciu o złożone dokumenty oraz przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego zostało ustalone, że obecnie prowadzi on gospodarstwo domowe wspólnie z konkubiną S. J. Ponieważ łączny dochód rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. wynosi kwotę 1.395,85 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe rodziny, które stanowi kwota 912,00 zł (456 x 2 osoby), tym samym pomoc w formie zasiłku stałego skarżącemu nie przysługuje. Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku stałego i w tym zakresie orzekło o odmowie pomocy w formie zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2015 r. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Kolegium, powołując się na obowiązujące przepisy u.p.s. oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) wskazało, że obowiązujące od 1 października 2012 r. zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł, zaś dla osoby w rodzinie – 456,00 zł. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nie posiadająca wstępnych ani zstępnych. Z kolei, osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca samotnie gospodarstwo domowe. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Dalej organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z konkubiną S. J., jest osobą bierną zawodowo, nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalnych z ZUS, otrzymuje z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Natomiast konkubina S. J. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.242,85 zł. miesięcznie. Dochód rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. wynosi więc kwotę 1.395,85 zł, co daje dochód na osobę w rodzinie w kwocie 697,93 zł. Organ odwoławczy stwierdził także, że zasadnym stało się uchylenie rozpatrywanej decyzji w części wskazującej termin odmowy przyznania pomocy i orzeczenie o odmowie przyznania stronie świadczenia dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa tj. od dnia 1 lutego 2015 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił błędne przyjęcie, iż pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z S. J. Podniósł, iż nie jest ona jego konkubiną, a łączy ich tylko posiadanie wspólnego syna K. oraz zakwestionował wiarygodność złożonych w toku postępowania swoich oświadczeń oraz innych pism, które podpisał, ponieważ był zmartwiony sytuacją byłej konkubiny, a które następnie zostały wykorzystane przeciwko niemu. Według niego pracownicy dokonali ingerencji w prywatność jego życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił częściowo skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo powołał się na kryterium dochodowe dotyczące rodziny i osoby samotnie gospodarującej, prawidłowo również wyłożył przepisy odnoszące się do sumy przychodów składających się na pojęcie "dochodu", jak i do sytuacji uzyskania dochodu. Błędnie natomiast organ ustalił termin, od którego można zmienić lub uchylić decyzję dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Sąd wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia. W redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s., ustawodawca konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu odmowy przyznania zasiłku stałego (od dnia 1 stycznia 2015 r.) i orzekł w tym zakresie o odmowie pomocy od dnia 1 lutego 2015 r., jednak nadal została utrzymana sytuacja, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. zmienia z dniem 1 lutego 2015 r. (a więc z mocą wsteczną decyzję z dnia [...] 2015r. orzekającą w sprawie terminu odmowy przyznania zasiłku stałego). W ocenie Sądu brak jest podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc. Wskazanie przez organ, że sytuacja materialna skarżącego uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, a nie z mocą wsteczną. Z kolei uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi w pozostałym zakresie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium zasadnie uznało, iż oddzielne gospodarstwo domowe prowadzi córka skarżącego - L. W., w mieszkaniu której przebywa skarżący i S. J. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pisma Komendy Policji w K. z dnia [...] 2015 r., zeznań świadków oraz wywiadu środowiskowego i bytności pracownika w mieszkaniu nr [...] przy ul. S. [...] w dniu [...] 2015 r. wynika, iż twierdzenia skarżącego co do prowadzenia przez niego oddzielnego gospodarstwa domowego są gołosłowne. Jego wyjaśnienia mające wykazać, iż jest on osobą samotnie gospodarującą są trudne do przyjęcia, gdyż pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Konsekwencją ustalenia, iż skarżący prowadzi z S. J. wspólne gospodarstwo domowe było zastosowanie sformułowanej w u.p.s. zasady ustalania wysokości zasiłku stałego. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazuje, iż zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie - w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W tym stanie prawidłowo wyliczono, że dochód rodziny stanowi świadczenie emerytalne S. J. i zasiłek pielęgnacyjny skarżącego, co łącznie dało dochód rodziny w wysokości 1.395,85 zł i dochód na osobę w rodzinie w wysokości 697,93 zł. Ponieważ dochód ten jest wyższy od kwoty 456.00 zł stanowiącej kryterium dochodowe osoby w rodzinie, stąd też pomoc w formie zasiłku stałego skarżącemu nie przysługuje. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C. W., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowani, a mianowicie: 1) art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz ust. 2 pkt. 2) w zw. z art. 6 pkt 10 i pkt. 14 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - poprzez: a) brak zastosowania w sprawie pomimo, iż z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia przewidziane przepisami kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie zasiłku stałego, b) wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że definicja pojęcia "rodziny" ogranicza się tylko do wspólnego zamieszkiwania osób spokrewnionych lub niespokrewnionych z pominięciem konieczności pozostawania przez takie osoby także we wspólnym gospodarowaniu, c) wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż o "wspólnym gospodarowaniu", stanowiącym jeden z elementów determinujących pojęcie rodziny, przesądza samo wspólne zamieszkiwanie, d) wadliwe przyjęcie, że w ustalonym przez organy i nie podważonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy błędnie przyjęto, że nie mogą mieć zastosowania wskazane przepisy prawa materialnego pomimo, że odwołujący spełnia określone w tych przepisach warunki przyznania świadczenia; 2) art. 6 pkt 10 i pkt 14 u.p.s. - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z byłą konkubiną S. J. rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy; 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80, 107 k.p.a. poprzez: a) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy z konkubiną S. J. rodzinę i wspólnie prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe, b) błędne ustalenie, że fakt przebywania S. J. w lokalu mieszkalnym przy ul. S. [...] w K. oraz fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] 2014 r. jest równoznaczny z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa przez S. J. ze skarżącym, c) błędne ustalenie, że skarżący żyje w związku konkubinatu z S. J. i pozostaje z nią w związku faktycznym, d) oddalenie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy ocena istnienia przesłanki samotnego gospodarowania w rozumieniu art. 6 pkt 10 i pkt 14 u.p.s. została dokonana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy, a nadto w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, e) nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 oraz art. 107 k.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy, f) niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono mocy dowodowej wyjaśnieniom strony skarżącej w zakresie braku wspólnego gospodarowania. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bowiem koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Przedmiotem sprawy była zmiana decyzji przyznającej zasiłek stały dla skarżącego, poprzez odmowę jego przyznania, w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej skarżącego. Istotą sporu w świetle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, jest kwestia prawidłowości ustalenia, że skarżący utracił status osoby samotnie gospodarującej, co wpłynęło na wysokość kryterium dochodowego. W trakcie postępowania o ustalenie wysokości zasiłku, w związku z wyżej wymienionymi okolicznościami, który skarżący otrzymywał jako osoba samotnie gospodarująca, okazało się, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy. Z akt sprawy wynika, że kwestia, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z S. J. została ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Organ pierwszej instancji podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego. Zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe (pismo Komendy Policji w K. z dnia [...] 2015 r., zeznania świadków, wywiad środowiskowy i oględziny pracownika socjalnego w mieszkaniu), z którego wynika wspólność gospodarstwa domowego skarżącego z S. J. Nie sposób uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Okoliczności te wskazują bowiem wyraźnie na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, zaś twierdzenia skarżącego, iż tak nie jest są gołosłowne. Skarżący z S. J. stanowią więc rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., jako osoby niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Podjęte przez organ czynności pozwoliły na ustalenie dochodu rodziny, który wynosił, na dzień orzekania 1.395,85 zł. W przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie (2), dochód na osobę w rodzinie wyniósł 697,93 zł. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. stanowi, że zasiłek stały - dla osób spełniających przesłanki z ust. 1, a te skarżący spełnia - ustala się w wysokości, w przypadku osoby w rodzinie, różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W postępowaniu zostało ustalone, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosił 697,93 zł, a kryterium dochodowe na osobę w rodzinie 456 zł. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że zaistniała podstawa do odmówienia skarżącemu udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego. Sporną kwestią stała się natomiast kwestia daty, od której należało odmówić tej pomocy. Ta kwestia leży jednak poza granicami niniejszego postępowania kasacyjnego. Należy stwierdzić także, że zmiana decyzji w sprawie zasiłku stałego ustalonego decyzją z dnia [...] 2014 r. miała za podstawę art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z nim decyzję zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, a to było przyczyną wszczęcia postępowania o zmianie decyzji. Zaskarżona zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, w pkt II – tj. w zakresie utrzymującym decyzję Burmistrza K. w sprawie zasiłku stałego, była zgodna z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 u.p.s. i zasadnie skarga na nią została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalona w tej części. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., orzekł o sprostowaniu rubrum zaskarżonego wyroku z uwagi na oczywistą omyłkę w oznaczeniu roku w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.