I OSK 1291/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2021 r. nr GZ.ge.604.4.2020 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. odstępuje od zasądzenia od E.K., K.R. i M.S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. IV SA/Wa 91/22, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi B.K. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r., nr GZ.ge.604.4.2020 (dalej organ, Minister) w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 21 stycznia 2020 r. doprecyzowanym pismami z 18 maja 2020 r. i z 9 lipca 2020 r., skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 29 października 1985 r. znak: Gsc 472/Kar./4/85, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K. gmina K. o powierzchni 1501,20 ha (dalej decyzja scaleniowa), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ uznał, że jest zobowiązany do oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie w kontekście uregulowań ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "nowela (k.p.a.)", obowiązującej od dnia 16 września 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustalając datę wszczęcia postępowania, Minister stwierdził, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wpłynął 23 stycznia 2020 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Tym samym, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 29 października 1985 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanej decyzji, więc postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niesłuszne stwierdzenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, w sytuacji, gdy organ nie jest związany wnioskami strony i powinien z urzędu stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, a to poprzez nieuwzględnienie stanowiska Skarżącej co do przebiegu działek, a także błędne ustalenie, że doręczenie decyzji miało miejsce najpóźniej w listopadzie 1985 r. w sytuacji gdy ten fakt nie może być w żaden sposób udowodniony. c) art. 77a k.p.a. oraz 81a k.p.a. przez ustalenie, że doręczenie nastąpiło w listopadzie 1985 roku, w sytuacji, gdy ten fakt nie może być w żaden sposób udowodniony, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony. d) art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ, sporządzenie uzasadnienia w sposób lapidarny, nie spełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych, a także nieodniesienie się do stanowiska skarżącej prezentowanego w sprawie. e) art. 35 k.p.a. przez przekroczenie terminu ustawowego do załatwienia sprawy i rozpatrywanie sprawy do czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., polegającym na wadliwym zastosowanie tego przepisu, co spowodowało niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Sąd I instancji nie zakwestionował faktu, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji scaleniowej, wywołującego skutki względem poprzedniczki skarżącej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 29 października 1985 r., ogłoszonej w listopadzie 1985 r., wszczęte zostało bowiem z wniosku skarżącej, przedłożonego organowi w dniu 23 stycznia 2020 r. (ponad 34 lata po powyższym doręczeniu). WSA stwierdził, że przy subsumcji do tak ukształtowanego stanu faktycznego art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. organ winien był uwzględnić fakt, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, do której to decyzji mają zastosowanie przepisy u.s.w.g. z 1982 r., przepis art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. należy wykładać zgodnie z zasadami wykładni systemowej, tj. łącznie z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 2021 r. (tj. w dacie wejścia w życie nowelizacja k.p.a.) z uwzględnieniem wykładni art. 33 ust. 2 u.s.g., wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 (OTK-A 2019/19). Zdaniem Sądu I instancji dokonanie wykładni art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. z uwzględnieniem powyższych wskazań prowadzi do wniosku, iż art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. nie znajduje zastosowania do tych postępowań administracyjnych, wszczętych przed 16 września 2021 r. i niezakończonych przed tą datą ostateczną decyzją lub postanowieniem, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. Postępowanie nadzorcze w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed 16 września 2021 r., winno być zatem dalej prowadzone pomimo wejścia w życie nowelizacji k.p.a. i winno prowadzić do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Wprawdzie postępowanie to nie będzie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w scaleniowej, a to z racji zastrzeżenia w art. 33 ust. 2 u.s.w.g. pięcioletniego terminu przedawnienia dopuszczalności takiego stwierdzenia (liczonego od dnia nabycia przez decyzję scaleniową waloru ostateczności), niemniej wnioskodawca postępowania zachowa możliwość uzyskania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. (tj. decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji), stanowiącej prejudykat do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Sąd I instancji wyszczególnił, że ustawą z dnia 1 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązującą od 16 września 2021 r., znowelizowano przepisy k.p.a., dotyczące stwierdzania nieważności decyzji. Art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał następujące brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." (art. 1 pkt 1 noweli). W art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." (art. 1 pkt 2 noweli). W art. 2 w/w noweli zamieszczono regulacje intertemporalne mówiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 2 ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2). Sąd I instancji podkreślił brzmienie art. 33 ust. 2 u.s.w.g., obowiązujące w dniu 16 września 2021 r. (data wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r.): "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.". Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17, publ. OTK-A 2019/19, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o wyeliminowanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, ale o możliwość uzyskania potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej - obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a. W kontekście zarzutu niezgodności art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowana norma prawna zamyka drogę dochodzenia naruszonych praw i wolności, a tym samym uniemożliwia rozpoznanie "sprawy" przez sąd właściwy do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ nie pozwala sądom administracyjnym stwierdzić, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, skutkiem wyroku TK nie jest utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a wyeliminowanie takiego rozumienia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. W stanie prawnym ukształtowanym tym wyrokiem organy administracji i sądy do czasu zmiany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją i dokonać takiej jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Nie uchyla to obowiązku ustawodawcy zmiany dotychczasowej treści art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która będzie uwzględniać niniejszy wyrok Trybunału. WSA uznał, że zestawienie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. z art. 33 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie 16 września 2021 r. (wejście noweli k.p.a. w życie) z uwzględnieniem wykładni tego przepisu, wynikającej z przywołanego wyroku TK, prowadzi do wniosku, że przepisy nowelizacji k.p.a., obowiązującej od 16 stycznia 2021 r., należy odczytywać – w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej – łącznie ze szczególnymi unormowaniami, dotyczącymi stwierdzania nieważności w/w decyzji, zawartymi w u.s.w.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie noweli k.p.a. (16 września 2021 r.) z uwzględnieniem ich wykładni dokonanej w wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu I instancji powyższej okoliczności nie można pominąć przy analizie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w kontekście ustalenia, czy dopuszczalnym jest wykładanie tych przepisów w sposób pozbawiający wnioskodawcę postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzji scaleniowej, uprawnienia do ubiegania się o wydanie decyzji z art. 158 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której wniosek ten został złożony przed wejściem nowelizacji k.p.a. w życie (tj. przed 16 września 2021 r.), tj. w stanie prawnym, nie przewidującym żadnych limitów czasowych, jeżeli chodzi o wydawanie decyzji, o których mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do odebrania stronie fundamentalnych uprawnień w sytuacji, w której: uprawnienia te istniały w dacie składania przez nią wniosku i wszczęcia postępowania w sprawie, co jednoznacznie potwierdza w/w wyrok TK, wypowiadający się na temat stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania (18 kwietnia 2019 r.), nie zmienionego jednakże do dnia wejścia w życie nowelizacji k.p.a. (16 września 2021 r.); odebrania tych uprawnień strona nie mogła w żaden sposób przewidzieć w dacie składania wniosku, nie mogąc tym samym dopasować do takiej perspektywy własnej strategii procesowej. Prowadzi to do konkluzji, iż wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, złożone w dacie, w której przepisy k.p.a. nie ustalały limitu czasowego na składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (a zatem wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, wniesione przed 16 września 2021 r.) winny być rozpatrywane na zasadach obowiązujących przed 16 września 2021 r. Oznacza, iż art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., wykładany w zw. z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. z 1982 r., nie ma zastosowania do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Wniosek ten winien być zatem rozpoznany co do meritum, pomimo wejścia nowelizacji k.p.a. w życie. Sąd I instancji uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej organu I instancji w styczniu 2020 r. a zatem na ponad półtora roku przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. (16 września 2021 r.) oznacza, że wniosek ten został wniesiony w stanie prawnym nie przewidującym ograniczenia czasowego dla wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a., więc z przyczyn omówionych wcześniej, do wniosku tego nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., a wniosek winien być zatem rozpoznany przez organ co do istoty. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu, iż sam fakt niezachowania się w aktach postępowania scaleniowego dowodów ogłoszenia decyzji organu I instancji uczestnikom scalenia nie może być interpretowany jako dowód na niedokonanie takiego ogłoszenie ze skutkiem dla poprzedniczki skarżącej. Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 2 i 3 u.s.w.g., decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów organ podawał do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszał ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu wskazanego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Jak ustalił organ, nie zachował się dowód ogłoszenia decyzji Wojewody z 29 października 1985 r. Zdaniem WSA ocena powyższego zagadnienia nie może abstrahować od faktu znacznego upływu czasu od dnia wydania w/w decyzji (decyzja wydana w 1985 r.) i wynikającej stąd całkowitej racjonalności założenia, że dowody ogłoszenia decyzji uległy w międzyczasie zaginięciu. Całkowicie uprawnione było w tej sytuacji zbadanie przez organ, czy wobec braku dowodu ogłoszenia decyzji scaleniowej, całokształt zachowanych materiałów archiwalnych w dostateczny sposób uprawdopodabnia wniosek, że do spornego ogłoszenia doszło. Przekonująco powołał organ w tym kontekście bezsporny fakt wniesienia przez 24 uczestników scalenia odwołań do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Powyższe dowodzi w dostateczny sposób, iż ogłoszenie decyzji miało miejsce. Na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie art. 33 ust. 2 u.s.w.g. z 1982 r. nie wpływa dyskwalifikująco okoliczność, iż decyzja scaleniowa z 1985 r., która zapadła już w okresie obowiązywania u.s.w.g. z 1982 r., została wydana, stosownie do przepisów przejściowych tej ustawy, jeszcze na podstawie przepisów wcześniej obowiązującej u.s.w.g. z 1968 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż art. 33 ust. 2 u.s.w.g. z 1982 r. ma zastosowanie również do decyzji scaleniowych, wydanych na podstawie u.s.w.g. z 1968 r, uchylonej ustawą z 1982 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej: nowela k.p.a.), przez błędne uznanie, że art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. należy wykładać łącznie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 2021 r. (tj. w dacie wejścia w życie noweli k.p.a.) z uwzględnieniem wykładni art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17; 2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. noweli k.p.a., przez błędne uznanie, że art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. nie znajduje zastosowania do tych postępowań administracyjnych, wszczętych przed 16 września 2021 r. i niezakończonych przed tą datą ostateczną decyzją lub postanowieniem, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów; 3) art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 908) w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym przed 16 września 2021 r. przy jednoczesnym uwzględnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co w ocenie Sądu I instancji wykluczało zastosowanie w sprawie art. 2 noweli k.p.a., a co za tym idzie, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej złożony w dacie w której przepisy k.p.a. nie ustalały limitu czasowego na składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (tj. przed 16 września 2021 r.), winien być rozpatrywany na zasadach obowiązujących przed dniem 16 września 2021 r., tj. powinien być rozpatrzony merytorycznie co do istoty sprawy; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., art. 33 ust. 2 u.s.w.g. a także art. 158 § 2 k.p.a., przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego (jako wynik naruszenia ww. prawa materialnego), skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r. znak: GZ.ge.604.4.2020. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Postanowieniem z 16 maja 2025 r. I OSK 1291/25 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w związku ze śmiercią skarżącej w dniu 1 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z 17 lipca 2025 r. I OSK 1291/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie wobec ustalenia następców prawnych skarżącej (spadek po zmarłej nabyły: E.K., K.R. i M.S.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjna wykładnia powołanych przepisów jest nieprawidłowa. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 tej ustawy dokonano zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a., który uzyskał obecnie brzmienie, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ponadto w art. 2 ust. 2 ustawa nowelizująca wprowadziła regulację prawną, zgodnie z którą, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym, zgodnie z ust. 1 ww. art. 2, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany k.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Jak z powyższego wynika, nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2021 r. nie spowodowała zmiany treści art. 158 § 2 k.p.a. Z tego powodu nie można twierdzić, że pogląd, wykluczający możliwość uczynienia tego przepisu samodzielna podstawą roszczenia, stracił swoją aktualność z tego tylko powodu, że do art. 156 § 2 k.p.a. wprowadzono nową treść. Na powyższe nie wpływa również fakt dodania § 3 do art. 158 k.p.a. Przepis bowiem zawarty w art. 158 § 3 k.p.a. nie stanowi uzupełnienia dla regulacji zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., bo odnosi się tylko do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. Zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak z powyższego zatem wynika, treść przepisu zawartego w art. 158 § 2 k.p.a., nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe zaś jest o tyle jeszcze bardziej istotne, iż decyzja wydawana przy zastosowaniu tego przepisu jest decyzją wydawaną w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu zatem muszą być dokładnie określone warunki, w których tego rodzaju decyzja może być wydana. Ponadto, z treści analizowanego przepisu, tj. art. 158 § 2 k.p.a. wprost wynika, iż odsyła on do decyzji wydawanej generalnie w oparciu o art. 156 k.p.a., wprowadzając tylko szczególne unormowania dla decyzji spełniającej przesłanki do uznania jej za nieważną. Należą do nich sytuacje, w których od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło dziesięć lat a także, gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny, nadal nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia a więc twierdzenie, że po dniu 16 września 2021 r. kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także nowy tryb postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie jest możliwe. Jak wyżej to wyjaśniono, nadal pogląd o braku samodzielności regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 grudnia 2018 r. II OSK 293/17 i z 7 stycznia 2009 r. I OSK 1481/07 (LEX nr 487282) należało uznać za aktualny (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r. I OSK 642/23). Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, że zarówno brak możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też kontynuowania postępowania wszczętego z uwagi na upływ określonych ustawowo terminów, podobnie jak brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w ramach uprzednio wszczętego tego samego postępowania nadzorczego, w ramach którego może być wydana decyzja o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. czyli decyzja stwierdzająca nieważność określonej decyzji, a która to decyzja nie może być wydana z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. lub treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej w których kwestionowane jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji o odrębnym i samodzielnym charakterze postępowania z art. 158 § 2 k.p.a. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa. Dla prawidłowego ustalenia treści i zakresu powołanego przepisu niezbędne jest odwołanie się zarówno do wykładni historycznej jak i wykładni systemowej. Mianowicie. art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w pierwotnym brzmieniu stanowił: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Równocześnie zaznaczyć należy, że ówczesne przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zawierały żadnej regulacji dotyczącej nadzwyczajnych trybów postępowania takich jak: stwierdzenie nieważności, czy wznowienie postępowania, tym samym stosowane były w tym zakresie regulacje z kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze charakter prawny i skutki jakie wywołuje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonano nowelizacji art. 33 ustawy, dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat." Tym samym, w art. 33 ust. 2 ustawy wprowadzono rozwiązanie szczególne w stosunku do rozwiązań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, polegające na wyłączeniu możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych, jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Następnie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17, uznał art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z wydanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dokonano zmiany stanu prawnego ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 32), zmieniającą ustawę o scaleniu i wymianie gruntów z dniem 10 lutego 2022 r. W wyniku tej zmiany art. 33 ust. 1 stanowiący, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" pozostał niezmieniony, natomiast art. 33 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Równocześnie dodano w art. 33 ust. 3 o następującej treści: "Nie uchyla się decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z przyczyn określonych w art. 145-145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęły 2 lata". W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej okoliczności faktyczne i prawne istotne znaczenie ma art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie reguluje samodzielnie całej problematyki dotyczącej stosowania nadzwyczajnego trybu jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do których odsyła art. 32 ust. 1, tylko z jedną modyfikacją wynikającą z art. 33 ust. 2, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna minęło 5 lat. Tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują zarówno zasady dotyczące wszczęcia postępowania, właściwość organu, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, sposób zakończenia postępowania i rodzaje decyzji jakie mogą być wydane, które mają zastosowanie wprost. Natomiast art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej wprowadza jedną, ale istotną zmianę w stosunku do zasad kodeksowych polegającą na ograniczeniu czasowym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia do okresu gdy nie minęło 5 lat od czasu gdy decyzja stała się ostateczna. Zasada wynikająca z art. 33 ust. 2 wprowadza pewne obostrzenie w stosunku do reguł kodeksowych, a nie ich rozszerzenie. Stąd też z regulacji zawartej w art. 33 ust. 2 ustawy nie można wyprowadzać wniosku, że po upływie okresu 5 lat nie można stwierdzić nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, ale istnieje możliwość wydania decyzji stwierdzającej że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana z naruszeniem prawa, która nie doznaje żadnych ograniczeń czasowych, w tym ograniczeń wynikających czy to z przepisów k.p.a. czy ustawy zmieniającej. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należy dokonywać z uwzględnieniem między innymi art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, przepisy te nie dotyczą bowiem tej samej materii. Ta nieprawidłowo przeprowadzona wykładnia doprowadziła do błędnych wniosków, a w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania powołanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a nadto istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.