I OSK 1282/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/25 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2019 r. nr DLI-V.4615.107.2019.MP w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 121/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2019 r. nr DLI-V.4615.107.2019.MP w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 stycznia 2019 r. nr IF.Y.EM1.7724-17/05, IF.Y.EM1.7724-18/05; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "decyzja Ministra z 2019 r."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia 16 stycznia 2019 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r., orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność [...] (dalej: "skarżący"), oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 2,5728 ha, nr [...] o pow. 0,6295 ha, obręb [...] oraz nr [...] o pow. 0,0642 ha, obręb Wykroty, przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec - Krzyżowa oraz ustalającą odszkodowanie za odjęcie prawa własności ww. nieruchomości na rzecz [...] w wysokości 1.370.100,00 zł. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie w toku postępowania zostało wydanych szereg decyzji przez organy obu instancji, a także trzykrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i dwukrotnie - Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że nie podziela zarzutu bezpodstawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na brak doręczenia oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także pisma wyznaczającego termin do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności. Dodał, że organy dokonały ponownej analizy prawidłowości doręczenia skarżącemu oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości oraz wyznaczenia 30-dniowego terminu na zawarcie umowy przeniesienia własności. Z ustaleń tych wynika, że pismem z dnia 12 listopada 2003 r. złożono skarżącemu ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości, którą doręczono w dniu 27 listopada 2003 r. Następnie pismem z dnia 8 października 2004 r. Wojewoda wyznaczył termin do zawarcia umowy w sprawie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości. W związku jednak z bezskutecznym upływem tego terminu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Ministra, operat szacunkowy z dnia 30 lipca 2018 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, biegły prawidłowo uzasadnił dobór nieruchomości porównawczych oraz przyznane oceny poszczególnym cechom rynkowym nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają aby dane użyte przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym były wskazane poprzez dołączenie do operatu wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. Minister nie podzielił również zarzutu posłużenia się przez biegłego transakcjami nierynkowymi, a także zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3a u.g.n., poprzez ustalenie odszkodowania w nie zwaloryzowanej wysokości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/19 - uznał, że nie była ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2048/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny wskazał, że przed dokonaniem wspomnianej oceny Sąd powinien zobowiązać organ do uzupełnienia materiału dowodowego w postaci zwłaszcza decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 23 marca 1998 r. nr 2/98 oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr GP-l/A- 4/18/EM-AŚ/98/135. W pozostałym zaś zakresie Sąd samodzielnie rozważy, czy materiałem dowodowym nie powinny być także w tym przypadku wszystkie decyzje, które dotąd zostały w tej sprawie wydane. Choć bowiem, zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2014 r. (k. 54 akt sądowych), Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do uzupełnienia części dokumentacji niezbędnej do wydania wyroku to nadal akta sprawy nie zawierały pełnej dokumentacji. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przede wszystkim organy orzekające w sprawie uchyliły się od jednoznacznego ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W sentencji decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 stycznia 2019 r. było wyraźnie wyartykułowane, że celem wywłaszczenia jest budowa pasów drogowych autostrady A-4. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji na próżno szukać informacji, czy na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, zrealizowano cel wywłaszczenia, jaki określono w skarżonej decyzji. Już zatem z tego względu zaszła podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu, organy oby instancji błędnie zweryfikowały także poprawność przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w konsekwencji nietrafnie uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Przede wszystkim biegły rzeczoznawca nieprawidłowo ustalił datę stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości. Organom orzekającym w sprawie umknęło, że decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 23 marca 1998 r w znacznej części została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopiero bowiem decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr GP-1 /A-4/18/EM-AŚ/98/135 ukształtowała jednolite i pełne brzmienie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec km 0+000,00 - Krzyżowa km 48+207,17. W konsekwencji, zdaniem Sądu, ustalona wysokość odszkodowania nie spełniała wymagań, o jakich mowa w art. 18 ust, 1 specustawy drogowej. Stan nieruchomości powinien bowiem zostać ustalony na dzień 21 sierpnia 1998 r., tj. na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Już chociażby z tego względu nie można uznać, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest prawidłowy. Z uwagi na treść art. 156 ust. 3 u.g.n., dotychczasowy operat szacunkowy z dnia 30 lipca 2018 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w celu określenia wartości wywłaszczanych nieruchomości. Organy I, jak i II instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły również w sposób dostateczny, czy w sprawie zachodziła potrzeba zastosowania art. 120 u.g.n., tzn. czy nie wystąpiła konieczność ustanowienia niezbędnych służebności drogowych w celu zapewnienia dojazdu do działek skarżącego nie objętych wywłaszczeniem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: -skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 647/09, oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 453/10 przez co nie zostało poddane kontroli postępowanie organów administracji, które błędnie uznały, że były formalne przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy brak było dowodów skutecznego doręczenia skarżącemu dwóch pism Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 października 2004 r., w których wyznaczono skarżącemu 30-dniowe terminy do zawarcia umów przeniesienia własności działki nr [...] i nr [...] w Godzieszowie oraz pisma, w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...] w Wykrotach, jak również brak dowodów skutecznego doręczenia dwóch ofert nabycia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Skarb Państwa (dwóch pism z dnia 12 listopada 2003r). W konsekwencji wyrok jest wadliwy, gdyż sąd naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 153, art. 190, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 15 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej zwaną specustawą) w stanie obowiązującym przed dniem 18 października 2006 r. z późn. zm., w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188 z późn. zm., dalej prawo pocztowe) oraz w związku z § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5 poz. 34 - dalej rozporządzenie w sprawie usług pocztowych). W oparciu o przedstawiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Wbrew wymogom przywoływanego art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna uformowała (s. 2) niespójną zbitkę przepisów – szeregu norm (przepisów) prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując precyzyjnie (konkretnie) na czym polega naruszenie każdej z tych norm i jakie ma znaczenie dla wyniku sprawy, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są w części normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji (zob. odpowiednio: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011r., II OSK 2520/10). W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej uwypuklić przede wszystkim trzeba, że kwestionowany obecnie wyrok Sądu I instancji został wydany warunkach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a., co trafnie jest podkreślanego w jego uzasadnianiu. Zasadnie przyjmuje się w piśmiennictwie, opartym na adekwatnych judykatach, że "(...). Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się więc do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (...)" – B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 698. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. W ramach stanowiska środka odwoławczego nieusprawiedliwiony okazał się – najdalej idący – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany samodzielnie, jak i w związku z innymi normami (przepisami) prawa, w tym p.p.s.a., czy k.p.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew zarzutowi postawionemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, źródło CBOSA). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Nie doszło więc do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. W okolicznościach sprawy, ze względu na ponawianie w środku odwoławczym zarzutów i argumentacji, które odnoszą się do zagadnień (kwestii) już uprzednio przesądzonych przez sądy administracyjne w ramach niniejszej sprawy, należy przypomnieć – w związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną, że przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA dnia: z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)". W realiach sprawy godzi się przypomnieć, że oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/19 – na zasadzie art. 151 p.p.s.a, – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra z 2019 r. nie naruszała prawa. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2048/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny (I OSK 2048/21) wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien wszechstronnie ocenić zaskarżoną decyzję, w tym dokładnie odnieść się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego, a stanowisko swoje w tej materii rzetelnie uzasadnić. Powyższe nie dotyczy oczywiście tych zarzutów, które w wyroku NSA zostały uznane za nie posiadające istotności prawnej. W rezultacie orzeczenia NSA (I OSK 2048/21) Sąd wojewódzki wydał kwestionowany obecnie w środku odwoławczym wyrok z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 121/25. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt I OSK 2048/21), przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12) stwierdził, że brak było przeszkód dla prowadzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego kwestionowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. W powyższym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że (cyt.): "(...) postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania toczy się od wielu lat. Zagadnienie oferty i wezwania do zawarcia umowy stanowiło materię wstępną, warunkującą co prawda wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, wszak analizując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na cel tego uregulowania, którym było zapewnienie polubownego załatwienia sprawy bez wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż pierwszorzędnym sposobem nabycia własności gruntu pod drogę była umowa (p. art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu pierwotnym). Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, bo obecnie art. 13 ust. 1, jak i art. 15, który w ust. 1 warunkował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy, zostały uchylone, a zasadniczym sposobem nabycia własności gruntu jest przejęcie go na własność z mocy prawa. Nota bene wadliwy jest pogląd o konieczności wyczerpania w toku postępowania prowadzonego na gruncie tej ustawy trybu rokowań z mocy art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, bo w tej materii regulacja > nie odsyła do tego aktu prawnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 136/10, publ.j.w.). Skoro więc do zawarcia umowy nie doszło, a cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, to wytyczne te straciły na aktualności, co skutkuje brakiem przeszkód dla prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zresztą wybudowanie drogi jest tak istotną zmianą stanu faktycznego, że sformułowane dotąd wskazania co do dalszego toku postępowania straciły swój wiążący charakter." Skoro zaś ocena ta jest również wiążąca – w niniejszym postępowaniu (I OSK 1282/25) – to tym samym zarzuty środka odwoławczego, w których podnosi się kwestię wadliwości doręczenia mu dwóch pism Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 października 2004 r., wyznaczających 30-dniowy termin do zawarcia umów przeniesienia własności działki nr [...] i nr [...] w Godzieszowie oraz pisma, w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...] w Wykrotach, jak również kwestii wadliwości oferty nabycia działek nr [...] i [...] w Godzieszowie oraz działki nr [...] w Wykrotach są bezzasadne. Nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty środka zaskarżania uformowane w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji jaka miała miejsce w badanej sprawie tj. przekazania przez NSA sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – należy określić wzajemną relację art. 134 § 1 i art. 190 p.p.s.a. w związku z zarzutami środka odwoławczego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, przepis art. 190 p.p.s.a. ma w takim przypadku pierwszeństwo w zastosowaniu, co oznacza, że norma art. 134 § 1 tej ustawy nie ma zastosowania. Będąc bowiem związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd I wojewódzki nie może niejako z urzędu wychodzić poza żądania i wnioski skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawę prawną, bo takie działanie dotyczyło sądu na innym, pierwszym etapie postępowania, a ten przeszedł już kontrolę instancyjną. Na kolejnym etapie postępowania to nie art. 134 § 1 p.p.s.a. ale art. 190 p.p.s.a. wiąże sąd I instancji, a to oznacza, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. na etapie kolejnej skargi kasacyjnej nie może przynieść oczekiwanego skutku. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż ta wykładnia, której dokonał NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a jaki dalszymi powoływanymi przepisami prawa w środku odwoławczym uznać należało za niezasadny (zob. wyroki NSA z dnia: 20 września 2006r. sygn. akt II OSK 1117/05; 06 marca 2014 r. sygn. II FSK 838/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 697–704). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – na mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.