I OSK 1278/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 381/23 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 stycznia 2023 r., nr SKO.PS/4110/997/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 381/23, po rozpoznaniu skargi C. G. (dalej – skarżący), w pkt I) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt SKO.PS/4110/997/2022, oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2022 r., nr GOPS-513-O-192/22, o odmowie przyznania dodatku węglowego, w pkt II) zarządził zwrot nienależnie uiszczonego wpisu w wysokości 200 zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej – organ, skarżący kasacyjnie), zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c w zw. z ust 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), dalej - u.d.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dla ustalenia odrębności w zakresie gospodarstw domowych, wystarczającym jest złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu zajmowanego lokalu w terminie do 30 listopada 2022 r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje odrębność więcej niż jednego lokalu pod adresem S., ul. [...]. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszeniu prawa materialnego. Nie zakwestionowano zatem poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowiły przepisy u.d.w. regulujące zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe należy rozumieć: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 2 ust. 3a, 3b, 3c i 3d u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d). Zauważyć trzeba, że kolejne nowelizacje u.d.w. jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W związku z powyższym na organach obu instancji spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w. (zob. wyrok NSA z 27 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2137/23). Wskazać należy, że zawarte w art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. pojęcie "odrębny lokal" nie zostało zdefiniowane w u.d.w. Brak jest również w tym zakresie odesłania do definicji przewidzianej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Odczytywanie pojęcia "odrębny lokal", o którym stanowi art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w., w kontekście pojęcia, którym posługuje się ustawa o własności lokali, pomimo braku stosownego ustawowego odesłania, oznaczałoby zatem niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego. Tym samym odrębność lokalu w rozumieniu analizowanych przepisów u.d.w. należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie przez pryzmat pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (zob. wyroki NSA z: 7 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2701/23 oraz z 21 listopada 2024 r., sygn. akt: I OSK 2848/23, I OSK 2843/23, I OSK 2811/23, I OSK 2812/23 I OSK 2722/23). W świetle powyższego w niniejszej sprawie niezasadnie odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki urzędowej z 22 listopada 2022 r. sporządzonej na okoliczność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w budynku parterowym znajdującym się pod adresem S., ul. [...]. Właścicielem tego budynku jest osoba obca dla skarżącego. Skarżący posiada tylko dożywotnie użytkowanie lokalu. W swoim lokalu posiada dwa pomieszczenia o bardzo małym metrażu – pokój i kuchnię. Posiada oddzielne wejście do swojej części mieszkalnej. Posiada własne źródło ogrzewania (kozę) i ponosi opłaty za odpady, opłaca wszystkie inne zobowiązania związane z użytkowaniem lokalu. Pod tym samym adresem zamieszkuje inna osoba prowadząca również jednoosobowe odrębne gospodarstwo, posiadająca własne źródło ogrzewania ponosząca wszystkie płatności za odpady, energię, ubezpieczenia. Osoba ta złożyła, jako pierwsza, wniosek o dodatek węglowy. Pracownik socjalny stwierdził, że w budynku mieszkalnym pod ww. adresem prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe, przy czym jedno z nich prowadzi skarżący. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że w budynku, w którym mieszka skarżący, znajdują się dwa odrębne lokale w znaczeniu funkcjonalnym, tym bardziej, że każde z nich posiada oddzielne źródło ogrzewania, a każda z osób zamieszkujących te lokale we własnym zakresie ponosi koszty utrzymania i ogrzewania. Dlatego też sformułowany w pkt 2 zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Nieuprawniony okazał się również sformułowany w pkt 1 zarzut skargi kasacyjnej. Stanowisko organów orzekających, iż skarżący, aby uzyskać wnioskowany dodatek powinien wykazać, że podjął formalne kroki mające na celu uzyskanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów u.d.w. Z żadnego przepisu u.d.w. nie wynika, aby przesłanka "braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych" miała zostać wykazana wyłącznie na skutek podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu, np. uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, czy też uruchomienie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Zaakceptowanie stanowiska organów prowadziłby do nałożenia na wnioskodawcę wymogów, których u.d.w. nie zawiera. Organy administracji publicznej nie mogą ustanawiać wymogów nieprzewidzianych przez ustawodawcę i wprowadzać ostrzejszych kryteriów przyznawania dodatku niż wynika to z u.d.w. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Wykazanie zatem przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi ust. 3c art. 2 u.d.w., może nastąpić przez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. brak było możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji nie wezwał skarżącego do przedłożenia ani nie poinformował o konieczności złożenia takiego oświadczenia, stwierdzając arbitralnie, że nie zostały podjęte kroki formalne dotyczące wyodrębnienia lokalu skarżącego z powodów osobistych uniemożliwiających ustalenie odrębnego adresu. Tymczasem wedle art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy stwierdzić, że organ I instancji nie sprostał wymaganiom określonym w powyższym przepisie procedury administracyjnej. Podkreślić należy, że u.d.w. nie zawiera unormowań stanowiących, jak należy rozumieć, brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Niemniej jednak wspomniane wyżej ratio legis wprowadzenia ust. 3c i 3d art. 2 u.d.w. daje podstawy do przyjęcia, iż po przekroczeniu tego terminu, tj. po zaistnieniu obiektywnej niemożliwości nadania nowego adresu, dodatek jest przyznawany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i ustaleniu zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności zgodnie z ust. 1 (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2193/23). Istotne znaczenie ma również to, że przepisy art. 2 ust. 3c-3e u.d.w. weszły w życie od 3 listopada 2022 r., a niemożność ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem dotyczy terminu do 30 listopada 2022 r. Tymczasem skarżący wniosek o przyznanie dodatku węglowego złożył w GOPS S. w dniu 22 listopada 2022 r. Zatem skarżący dla zebrania i przygotowania kompletnej dokumentacji niezbędnej do zainicjowania procedury zmierzającej do ustalenia odrębnego adresu miał 8 dni. Budzi zatem poważne wątpliwości zachowanie tego terminu przy uwzględnieniu zaawansowanego wieku (rocznik 1938), stanu zdrowia i wysokości dochodów skarżącego. Natomiast oświadczenie, iż nie podejmie kroków formalnych w celu zmiany adresu dla odrębnych lokali, skarżący złożył w odwołaniu z 5 grudnia 2022 r., a więc już po upływie powyższego terminu. Wobec powyższego nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oddalił ją, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a.