I OSK 1276/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 569/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2021 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292, z późn. zm.), dalej: ustawa komercjalizacyjna, przez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ: a) art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; b) art. 61 § 1-2 kpa przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów będących elementem infrastruktury kolejowej, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka pismem z 10 grudnia 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. 36 049 m2. Następnie pismem z 9 lipca 2020 r. skarżąca sprecyzowała żądanie przez objęcie uwłaszczeniem działek nr [...] i [...]. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 2 841 m2. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania nie zgromadzono dowodów potwierdzających, że działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu skarżącej (jej poprzednika prawnego), co wskazuje na niespełnienie wymaganych przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej. Jednocześnie organ wskazał, że dla działki nr [...] zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd potwierdził, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki posiadania spornej działki na dzień 5 grudnia 1990 r. Wyjaśnił, że wprawdzie obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie, ale nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania z organem i przedstawienia dowodów na poparcie wysuwanych roszczeń. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak prawidłowo zaznaczono to w dotychczasowym postępowaniu, przepis ten statuuje trzy przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PKP, tj. (1) grunt, na którym ma dojść do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PKP, musi być własnością Skarbu Państwa, (2) grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. musiał znajdować się w posiadaniu PKP oraz (3) PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Zaznaczyć przy tym należy, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz PKP możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostaną wszystkie te przesłanki łącznie. Niespełnienie zatem którejkolwiek z tych przesłanek powoduje niemożliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PKP. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość stanowiąca obecną działkę nr [...], obręb [...], stanowi własność Skarbu Państwa, a skarżąca spółka ani jej poprzednik prawny nie legitymują się dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tej działki w posiadanie. Sporne natomiast pozostaje czy działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu skarżącej (jej poprzednika prawnego). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że sporna działka jest działką niezabudowaną, a spółka nie posiada środków trwałych na działce nr [...]. Skarżąca w toku postępowania przedstawiła wyłącznie dokumenty potwierdzające na istnienie infrastruktury na sąsiedniej działce nr [...], co w sposób oczywisty nie może być odczytane jako potwierdzenie stanu posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. na spornej działce. Odnotować przy tym należy, że skarżąca pomimo wezwania ze strony organu nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w jej posiadaniu (posiadaniu jej poprzednika prawnego). Na istnienie takich dowodów nie powołał się także autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organami administracji publicznej. Zauważyć także wypada, że ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 34 ustawy komercjalizacyjnej w znacznej mierze spoczywać powinien na stronie wnioskującej o uwłaszczenie. Skarżąca, jako inicjatorka postępowania, będąca następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego PKP, powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Określone w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, nie zwalniają strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że organ ma obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, w której to świetle na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18 i I OSK 3581/18). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 150/22). W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie w opisanej powyżej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że spełniona została przesłanka wykazania posiadania spornej działki przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., której spełnienie umożliwiałoby w rozpoznawanej sprawie ustanowienie na rzecz tego podmiotu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Tym samym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa i art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był wniosek złożony w oparciu o art. 34 ustawy komercjalizacyjnej. Wniosek ten wyznaczał zatem ramy postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Okoliczność, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał podstaw prawnych, nie może dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył przepisy proceduralne, nie wszczynając z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1178/22). Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że przepisy art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej znajdują zastosowanie do gruntów wchodzących w skład linii kolejowych, a jak stwierdzono to w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji publicznej skarżąca na działce nr [...] nie posiadała środków trwałych, co pozwala na przyjęcie, że działka ta nie wchodziła w skład linii kolejowej, o której mowa w przywołanym przepisie. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa i art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.