I OSK 1258/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 693/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.30.2021.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 693/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 29 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.30.2021.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (powoływane dalej również jako "PKP S.A." lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest: 1. art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), powoływanej dalej jako "ustawy o komercjalizacji", przez bezzasadne przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej również jako "ustawa z 10 maja 1990 r.", w związku z art. 34 ust. 1-4 ustawy o komercjalizacji przez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości były własnością innego niż Skarb Państwa podmiotu, i że PKP S.A. nie mogła nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego na tych nieruchomościach; 3. "art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)", powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, że mienie to staje się komunalnym, pomimo że grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, został wyłączony spod komunalizacji, jak również przyjęcie że przepisy te nie obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych; takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; 2. "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji, pomimo że w sprawie zaszły okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że omawiany grunt nie stał się nigdy przedmiotem prawa Gminy i jako taki podlegał uwłaszczeniu na rzecz Spółki. Z tego względu, ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny, w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. Błędne rozstrzygnięcie Sądu I instancji wynika z przyjęcia, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nawet gdyby przyjąć, że Skarbowi Państwa nie przysługiwała własność gruntu przedmiotowej działki, to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r., jak też stwierdzenia nabycia ex lege z tym dniem prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach przez PKP S.A., na podstawie art. 37a ust. 1-2 o komercjalizacji. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie o uwłaszczenie nieruchomości położonej w gminie [...], k. m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8708 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], Wojewoda Śląski decyzją z 30 listopada 2020 r. nr NW/IV/77200/141/10 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.30.2021.AK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 30 listopada 2020 r. Minister, odnosząc się do kwestii własności przedmiotowego gruntu według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., wskazał, że Wojewoda Śląski decyzją z 11 grudnia 2013 r. nr NWXV.7532.1.643.12, utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 stycznia 2016 r. nr KKU-7/14, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8 708 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 373/16 oddalił skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 stycznia 2016 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2352/16 oddalił skargę kasacyjną PKP S.A. w Warszawie od ww. wyroku z 23 maja 2016 r. Zdaniem Ministra, powyższe okoliczności oznaczają, że zarówno 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy [...], a nie Skarbu Państwa. Tym samym, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej. Skoro przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r., to Minister Rozwoju, Pracy i Technologii obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z 30 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP S.A. mogły zostać uwłaszczone. Dla zastosowania powyższego przepisu konieczne było zatem ustalenie, że dany grunt był zarówno 5 grudnia 1990 r. (data wskazana w ustawie) jak i w dniu 27 października 2000 r. (data wejścia w życie ustawy o komercjalizacji) własnością Skarbu Państwa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy [...], a nie Skarbu Państwa. Tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej. Sąd I instancji zaznaczył, że pozostawanie przedmiotowego gruntu w posiadaniu PKP S.A. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia, skoro działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. Sąd I instancji, odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP nie podlegały komunalizacji wyjaśnił, że przepisy tej ustawy, która weszła w życie 27 października 2000 r. a więc po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 z 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy o komercjalizacji, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji, ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Z tego względu, konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z tym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8 708 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2352/16 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalił skargę kasacyjną PKP S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 373/16 wydanego w sprawie ze skargi PKP S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 stycznia 2016 r. nr KKU-7/14 o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z 11 grudnia 2013 r. nr NWXV.7532.1.643.12. Zatem, decyzja komunalizacyjna Wojewody Śląskiego z 11 grudnia 2013 r., wydana na podstawie art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym jest wiążąca, tak dla organów wydających w sprawie decyzje, jak też sądu administracyjnego kontrolującego ich zgodność z prawem. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.g.g. o treści: "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek" nie mógł odnieść zamierzonego skutku, podobnie jak zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zagadnienie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zostało ostatecznie rozstrzygnięte wraz z wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt I OSK 2352/16. Skoro działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], to zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy o komercjalizacji, tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP S.A. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunki o jakich mowa w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Przesłanki te muszą być spełnione na 5 grudnia 1990 r., a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r., co także wynika z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Skoro grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r., ani w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, to nie doszło do naruszenia art. 34 ustawy o komercjalizacji. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Wnosząca skargę kasacyjną ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia Spółki są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy. W odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 §1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji należy wskazać, że również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim, sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Również nieskutecznie postawiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Żądanie wniosku PKP S.A. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wnioskująca spółka oparła na art. 34 ustawy o komercjalizacji i na tej też podstawie procedował Wojewoda Śląski. Nie miał natomiast podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 37a ust.1 i 2 powołanej ustawy, czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Całkowicie niezasadne jest zatem żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.