I OSK 1270/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu w Ś. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 777/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr XXXIII/220/2013 w przedmiocie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. Ś. w zespół placówek oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 777/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. z dnia 20 sierpnia 2013 r., nr XXXII/I/220/2013, i stwierdził jej nieważność, a także orzekł o jej wykonalności i kosztach postępowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd ten wskazał, iż zaskarżoną uchwałę podjęto w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś. i Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Ś. Ś. w zespół placówek. Organ nadzoru zarzucił jej istotne naruszenie art. 62 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jak wynikało z wyjaśnienia organu Powiatowy Ośrodek Edukacji jest placówką doskonalenia nauczycieli (art. 2 pkt 9 ustawy o systemie oświaty), w którego strukturach działa biblioteka pedagogiczna (art. 2 pkt 10 ustawy o systemie oświaty). Został utworzony na mocy uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie połączenia w zespół Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Ś. Ś. z filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Ś. Ś. Jak napisano w § 3 statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś. (załącznik do uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr XXVII/192/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r.), organem prowadzącym jest Powiat Średzki, a nadzór pedagogiczny nad nim sprawuje Dolnośląski Kurator Oświaty. Przepis § 4 ust. 1 statutu stanowi, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji realizuje cele określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie doskonalenia nauczycieli, 2) prowadzenie biblioteki pedagogicznej. W ust. 2 § 4 statutu postanowiono, że do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji należy organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, wskazując jednocześnie szczegółowy zakres, w jakim to następuje. Zdaniem organu nadzoru, zarówno wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Powiatu Średzkiego, jak i przytoczone wyżej unormowania statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś., pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż jednostka ta posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli (art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. Nr 200, poz. 1537 ze zm.). To jest bowiem głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki. Wynikające ze statutu zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji odnoszą się wprost i wyłącznie do kwestii związanych z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Natomiast unormowanie zadań biblioteki pedagogicznej, funkcjonującej w jego strukturze, nastąpiło w osobnych ustępach 4 i 5 § 4 Statutu, nie są one więc wymienione wprost jako zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji, stąd należy wnioskować, iż realizowane przez bibliotekę zadania posiadają charakter niejako poboczny i uzupełniający. Ośrodek ten nie ma jednak cech typowej placówki doskonalenia nauczycieli, bo jest to zbiór dwóch jednostek oświatowych połączonych, na mocy uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r., w zespół. Jednakowoż posiada istotne cechy takiej placówki. Tymczasem przepis art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, jakie podmioty rozumieć pod pojęciem placówki. Należą do tej kategorii jednostki sprecyzowane w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 przywołanej ustawy. W świetle tego unormowania nie sposób zaliczyć Powiatowego Ośrodka Edukacji do któregoś z wymienionych tam podmiotów. Tymczasem przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przyjęty przez Radę Powiatu jako podstawa prawna dla przedmiotowej uchwały, odnosi się bezpośrednio wyłącznie do dwóch typów podmiotów, umożliwiając ich łączenie w zespoły na tej podstawie, mianowicie szkół (różnych typów) i placówek. Skoro przeto Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś. nie jest ani szkołą, ani też placówką w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, nie było możliwe zastosowanie postanowień art. 62 ust. 1 tej ustawy jako podstawy prawnej do połączenia go z placówką. Niewłaściwe byłoby również zdaniem Wojewody Dolnośląskiego stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 5 ustawy, ponieważ Powiatowy Ośrodek Edukacji nie jest zespołem placówek. W jego skład wchodzi tylko jedna jednostka (Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej), która zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy posiada status placówki, dlatego nie może być mowy o zespole placówek (który powinien być złożony z co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych będących placówkami). Dla placówek doskonalenia nauczycieli ustawa o systemie oświaty przewiduje odrębne i specyficzne unormowania, a w zakresie m.in. możliwości dokonywania ich przekształceń wydano stosowny akt wykonawczy, jakim jest rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami niebędącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Powiat w Ś. Ś. wniósł o jej oddalenie, podnosząc przede wszystkim, że Wojewoda Dolnośląski dokonał zmiany linii orzeczniczej i praktyki utworzonej na przestrzeni ostatnich lat, począwszy od roku 2001, kiedy to Rada Powiatu w Ś. Ś. uchwałą Nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r. dokonała połączenia w jeden zespół Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego (placówka doskonalenia nauczycieli) w Ś. Ś. z filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej (placówka) właśnie w trybie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Połączenia tego organ nadzoru wówczas nie zakwestionował. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego organ nadzoru w skardze przywołuje art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazujący, iż pod pojęciem "placówka" rozumie się jednostki organizacyjne sprecyzowane w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10. Podkreślił, że art. 2 ustawy o systemie oświaty w zakresie definicji "placówki" nie uległ zmianie od 2001 r. do chwili obecnej. Nadto, że w tym samym trybie zostały w większości powiatów Dolnego Śląska połączone w zespół placówki doskonalenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne i poradnie psychologiczno - pedagogiczne (np. powiat jaworski, wołowski, górowski, dzierżoniowski, złotoryjski, oławski). A zatem Powiatowy Ośrodek Edukacji, jako zespół dwóch placówek jest tworem zakresowo szerszym niż pojęcie "placówka" w rozumieniu art. 2 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji nie można mówić o połączeniu w myśl art. 62 ust. 1 placówki (Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna) oraz "nie placówki" (Powiatowy Ośrodek Edukacji - placówka doskonalenia nauczycieli), a o połączeniu placówki (Poradnia Psychologiczno Pedagogiczna) z zespołem (Powiatowy Ośrodek Edukacji) utworzonym na podstawie prawidłowej niewzruszonej dotąd uchwały. Tym bardziej, że wspomniany Ośrodek posiada również istotne cechy właściwe dla biblioteki pedagogicznej, bądącej placówką (art. 2 pkt 10). Niedopuszczalne jest wywodzenie z brzmienia § 4 ust 2 i ust. 3 statutu, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, tylko na podstawie kolejności umieszczenia poszczególnych zadań w statucie, ponieważ także głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest prowadzenie biblioteki pedagogicznej. W piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu nadzoru ustosunkował się do zarzutów odpowiedzi na skargę wskazując, że o tym, co jest zespołem a co nim nie jest, decyduje sama ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z konstytucyjną zasadą hierarchicznej budowy systemu prawa, akt hierarchicznie niższy nie może być sprzeczny z aktem hierarchicznie wyższym. Wynika stąd bezpośrednio, że pierwszeństwo w zastosowaniu mają normy ustanowione w akcie znajdującym się wyżej w hierarchii systemu prawa, przy zastosowaniu reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori. Oznacza to, ze hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa zobowiązuje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, stosuje się przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu, a nie przepisy zawarte w akcie niższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę, w motywach zaskarżonego wyroku podzielił pogląd Wojewody Dolnośląskiego, że Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś. posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli (art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty). Z treści bowiem § 4 ust. 2 i 3 Statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji należy wywieść, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Wymienione w tych regulacjach zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji odnoszą się wprost i wyłącznie do kwestii związanych z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Natomiast tamże zawarte unormowanie zadań biblioteki pedagogicznej, funkcjonującej w strukturze Powiatowego Ośrodka Edukacji prowadzi do konkluzji, iż mają one charakter instrumentalny i uzupełniający w stosunku do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji. Uzasadniona jest w ocenie Sądu meriti teza organu nadzoru, że Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś., będący zespołem składającym się z Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Ś. Ś., który w świetle unormowań ustawy o systemie oświaty jako placówka doskonalenia nauczycieli nie jest placówką (wg definicji z art. 3 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 9 cytowanej ustawy), oraz Filii Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Ś. Ś., która na podstawie przepisów tej ustawy została zaliczona do jednostek organizacyjnych funkcjonujących jako placówka, nie jest ani szkołą, ani też placówką w rozumieniu jej przepisów. Wobec czego w rozpatrywanej sytuacji nie było możliwe zastosowanie postanowień art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty odnoszącego się wyłącznie do szkół różnych typów i placówek, którymi są placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10. Skoro zatem przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zezwala na połączenie w zespół tylko szkół lub placówek w rozumieniu nadanym tym pojęciom w ustawie, to brak podstaw do przyjęcia, że analizowane połączenie może dotyczyć także podmiotów nieodpowiadających normatywnym desygnatom pojęć "szkoła" i "placówka". Wynika to z faktu, że reguła "co nie jest zabronione przez ustawę, jest dozwolone" dotyczy podmiotów i stosunków prywatnoprawnych, którymi rządzi zasada autonomii woli stron. Zasada ta nie obowiązuje w sferze publicznoprawnej, którą rządzi zasada legalizmu. Zgodnie z nią, organ publiczny może dokonywać tylko takich aktów (czynności konwencjonalnych), które są przewidziane w prawie. Sąd I instancji podzielił również pogląd organu nadzoru, że w rozważanej sprawie nie jest możliwe stosowanie do Powiatowego Ośrodka Edukacji normy art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w drodze analogii pozwalającej uznać tę jednostkę za placówkę w znaczeniu ustawowym. Za uzasadniony normatywnie Sąd I instancji uznał również wywód skargi, w którym twierdzi się, że niewłaściwe byłoby stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W skład Powiatowego Ośrodka Edukacji wchodzi bowiem tylko jedna jednostka (Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej), która zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, posiada status placówki, dlatego nie może być mowy o zespole placówek (który powinien być złożony z co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych będących placówkami). Zaliczenie Powiatowego Ośrodka Edukacji do kategorii placówki doskonalenia nauczycieli jest równoznaczne z uznaniem, że do jego przekształcenia należy stosować przepis art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wraz z regulacjami wykonawczego doń rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. W § 4 tego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, które wskazują iż może ono polegać na zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami niebędącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym nie zasługuje zdaniem Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie argument organu samorządowego, zgodnie z którym, skoro regulacje statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji określają ten podmiot mianem "zespołu" utworzonego z połączenia placówki doskonalenia nauczycieli i filii biblioteki pedagogicznej, to Powiatowy Ośrodek Edukacji powinien być traktowany jako zespół, a nie "placówka" w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Interpretacja taka jest niezasadna, gdyż wskazany przepis ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie podmiotów uznanych przez tą ustawę za "placówki". Sąd I instancji stwierdził, że decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. Przyjmuje się, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w ramach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Na koniec Sąd zauważył, że dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miał znaczenia zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący zmiany linii orzeczniczej organu nadzoru w stosunku do sposobu orzekania we wcześniej nadzorowanych, analogicznych sprawach. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., rozstrzygał tylko w granicach sprawy określonej treścią skargi, co oznacza, że nie wypowiadał się w przedmiocie legalności innego aktu administracyjnego, niż ten który zaskarżono w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 152 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak wyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat w Ś. Ś., wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: a) art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez stwierdzenie, iż brak jest podstaw do uznania, że połączenie Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś. i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej jest możliwe na mocy tego przepisu, b) art. 77a w związku z art. 78 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, wyłącznie na podstawie konstrukcji ramowej statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji, iż posiada on ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasową argumentację, w szczególności dotyczącą odejścia od poprzedniej linii orzeczniczej. Nadto wyeksponowano pogląd, że Powiatowy Ośrodek Edukacji posiada nie tylko wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli, ale także wszystkie ustawowe cechy Biblioteki Pedagogicznej. Konstrukcja statutu wynika wyłącznie z treści uchwały o utworzeniu Ośrodka, ponieważ powstał on w wyniku połączenia Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego z Filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej. A zatem jego statut ujął zadania obu połączonych jednostek w kolejności ich wymienienia w uchwale. Taki układ nie może przesądzać o miejscu i roli którejkolwiek z połączonych jednostek. Powiatowy Ośrodek Edukacji, jako zespół dwóch placówek jest tworem zakresowo szerszym niż pojęcie "placówka" w rozumieniu art. 2 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji nie można mówić o połączeniu w myśl art. 62 ust. 1 placówki (Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna) oraz "nie placówki" (placówka doskonalenia nauczycieli). Mamy bowiem do czynienia z połączeniem placówki (Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna) z zespołem (Powiatowy Ośrodek Edukacji) utworzonym na podstawie prawidłowej niewzruszonej uchwały. Nie można zatem przyjąć za słuszną interpretacji, wedle której posiada on istotne cechy właściwe placówce doskonalenia nauczycieli. Autorka skargi kasacyjnej podniosła również, że Sąd I instancji nie pochylił się nad okolicznością, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji posiada również istotne cechy właściwe dla biblioteki pedagogicznej. Niedopuszczalne jest jej zdaniem wywodzenie z brzmienia § 4 ust 2 i ust. 3 jego statutu, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, ponieważ także głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest prowadzenie biblioteki pedagogicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił zarzutów procesowych, zatem nie zakwestionował dokonanych przez Sąd meriti ustaleń faktycznych. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny mógł badać zasadność podstawy naruszenia prawa materialnego tylko w ramach ustalonego dotąd stanu faktycznego sprawy. Po wtóre godzi się zwrócić uwagę na wadliwość skargi kasacyjnej polegającą na braku sprecyzowania jednostek redakcyjnych podważanych przepisów. Składają się one z kilku bądź nawet kilkunastu ustępów, a niektóre nadto z punktów, podczas gdy żadnego z nich nie wymieniono w kasacji. Zatem oceniając podniesione w niej zarzuty z tym zastrzeżeniem, czyli odnosząc się do wywodów przedstawionych w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za chybione. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył przepis art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprawnie odnosząc jego treść do ustalonych faktów. Na obecnym etapie postępowania, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nieobejmujących przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i niepodważeniu konstatacji Sądu meriti o połączeniu placówki z placówką doskonalenia nauczycieli, nie ma już znaczenia, z jakich podmiotów został zbudowany Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś., bo istotne jest tylko to, że uchwała o jego utworzeniu pozostaje w obrocie prawnym. Na wynik niniejszej sprawy wpływ ma jego charakter, który należy ustalać na podstawie statutowego zakresu działalności. Statut tej jednostki wyraźnie określa jej zadania, przy czym konkluzja sformułowana przez organ nadzoru i Są meriti wypływa nie z analizy jego brzmienia według kolejności ich ujęcia w tym akcie, ale także z kontekstu historycznego i celów działania. Charakter tego podmiotu jest jednoznaczny, a jest nim doskonalenie nauczycieli. Nie jest przy tym decydujący fakt, że w jego skład wchodzi biblioteka pedagogiczna, bo po pierwsze nie może to samodzielnie decydować o charakterze zespołu, po wtóre biblioteka może być służyć edukacji zarówno nauczycieli, jak i innych osób. Za trafny uznać należy pogląd, wedle którego w okolicznościach tej sprawy biblioteka pedagogiczna pełni funkcje pomocnicze dla głównej funkcji jednostki. W ujęciu placówek w rozumieniu ustawy o systemie oświaty określonym w art. 3 pkt 3 chodzi przede wszystkim o tzw. edukację zewnętrzną, w uproszczeniu skierowaną do innych podmiotów, a nie o kształcenie nauczycieli. Jest to skutkiem brzmienia przepisów, do których odsyła. Zatem niepodobna odmówić słuszności zaliczeniu przedmiotowego Ośrodka do kategorii podmiotów sprecyzowanych w art. 2 pkt 9 ustawy o systemie oświaty, co zresztą potwierdził organ Powiatu Średzkiego w piśmie z dnia 2 września 2013 r. A jeśli tak, to uprawnione jest twierdzenie, wedle którego Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś. nie jest placówką, która mogła być połączona z Poradnią Psychologiczno – Pedagogiczną, będącą placówką po myśli art. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, na mocy jej art. 62 ust. 1. Bowiem przepis ten ma zastosowanie do placówek albo szkół różnych typów, którymi rzeczone podmioty nie są. W konsekwencji czego Sąd I instancji trafnie wyłożył i zastosował również ostatnio przywołany przepis. Twierdzenie, że omawiany Ośrodek stanowi zespół placówek, który należy do szerszego pojęciowo zakresu, nie uzasadnia konkluzji o wadliwości dokonanej oceny jego charakteru, ani naruszenia tego przepisu, także z tego powodu, iż nie przewiduje on połączenia zespołów placówek. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów dotyczących zmiany linii orzeczniczej, aprobując zajęte w tym zakresie stanowisko przez Sąd I instancji. Nieporozumieniem wreszcie jest powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 78 ustawy, skoro jej autorka nie wskazała, jaka jego jednostka i w jaki sposób miałaby zostać naruszona. Podobnie uchybienia w zastosowaniu czy wykładni przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie jego ust. 1 pkt 1, winny być wyraźnie. Wywody zaprezentowane w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie przekonują do eksponowanego twierdzenia w tym zakresie. W szczególności gdy zważyć, iż Sąd meriti ocenił okoliczność prowadzenia biblioteki i sformułował trafną konkluzję. Przedstawione na kanwie przepisów przywołanych w tej części zarzuty nie motywują do poglądu o uchybieniu przez Sąd I instancji przepisom prawa materialnego. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.