I OSK 1254/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2424/23 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2023 r. nr KOA/4786/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr 24/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w R. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2024 r. I SA/Wa 2424/23, oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 9 października 2023 r. nr KOA/4786/Go/23 w przedmiocie umorzenia postepowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z 9 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 9 sierpnia 2023 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. "[...]", oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr "[...]" (obecnie "[...]") o pow. "[...]" m², obręb "[...]", KW-"[...]". W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że umorzenie postępowania dotyczyło wniosku z 14 kwietnia 2022 r. złożonego przez "[...]" S.A. z siedzibą w R. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. "[...]" oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. "[...]" m², obręb "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał także, że przedmiotem sprawy jest umorzenie postępowania administracyjnego "w sprawie wniosku z dnia 13 kwietnia 2021 r. złożonego przez "[...]" S.A. z siedzibą w R. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. "[...]" oznaczonej jako dz. ew. nr "[...]" – obecnie nr "[...]" o pow. "[...]" m², obr. "[...]", na podstawie zapisów pkt 4.3. umowy w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w P. zawartej w formie aktu notarialnego rep. A "[...]" z dnia 16.11.2009 r. pomiędzy Gminą Miastem P., a "[...]" S.A. z siedzibą w W., pod warunkiem zawieszającym (pkt 5 umowy)". Organ podkreślił, że zgodnie z zawartą umową strony zgodziły się, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpi w drodze umowy cywilnej. Wobec powyższego organ był uprawiony do umorzenia postępowania, gdyż brak było podstaw do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Organ stwierdził również, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO złożyła "[...]" S.A. z siedzibą w R. Skarżąca podniosła, że zarówno k.p.a. jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n."), w żadnym przepisie nie dają organom administracji publicznej podstawy do załatwienia spraw takich, jak objęta wnioskiem skarżącej, inaczej niż przez wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza nie dają podstawy do zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych ze stronami w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej, zawarte umowy cywilnoprawne, rozumiane jako zobowiązanie organów do odejścia przez organy od sposobu załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnych na rzecz konstrukcji zobowiązaniowych, są nieważne z racji sprzeczności z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 marca 2024 r. I SA/Wa 2424/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że sprawa będąca przedmiotem skargi, której źródłem jest spór wywodzony z treści pkt 4.3 umowy notarialnej z 16 listopada 2009 r. zawartej "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczący nieruchomości w P." pomiędzy Gminą Miastem P. a "[...]" S.A. z siedzibą w W. – w którym Miasto P. złożyło oświadczenie istnienia po stronie "[...]" roszczenia o ustanowienie na rzecz "[...]" prawa użytkowania wieczystego m.in. spornej nieruchomości – jest sprawą cywilną, a taki stan rzeczy uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Jak podkreślił Sąd I instancji, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest przynależność sprawy do właściwości sądu powszechnego. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze cywilnoprawnym, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, stosunek prawny łączący skarżącą z Gminą Miastem P., którego źródłem jest umowa, której treść kształtują strony (w tym w zakresie ustanowienia do spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego), nie ma charakteru administracyjnego, dlatego podzielił on stanowisko organów rozpoznających sprawę, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu we wskazanym zakresie jest sąd powszechny. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2024 r. I SA/Wa 2424/23 wniosła "[...]" S.A. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa procesowego, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy w oderwaniu od jej okoliczności i w sposób wewnętrznie sprzeczny, co utrudnia kontrolę odwoławczą zwłaszcza w kontekście tego, jaki wniosek skarżącego został uznany za miarodajny w sprawie, b) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dowolne uznanie zaistnienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, kiedy pozostaje niezałatwiony wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2022 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa; 2. prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 104 k.p.a.; art. 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), przez sprzeczne z prawem uznanie, że może istnieć ważna umowa cywilnoprawna, mocą której strony takiej umowy odbierają ustawowe kompetencje organu do załatwienia sprawy wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, poprzez wydanie w tym przedmiocie decyzji i skuteczne prawnie stwierdzają o jej załatwieniu w sposób inny niż przez wydanie decyzji. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w stawce minimalnej. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a zatem rozpoznane zostaną łącznie. Na początku rozważań przedstawić należy pewne założenia ogólne, niezbędne dla wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. "Postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym. Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 1). Poza tym, "Normy prawa materialnego to normy, które określają treść i formę działania organu wykonującego administrację publiczną. Normy prawa procesowego określają wyłącznie tryb postępowania przy dokonywaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego. O takim miejscu prawa procesowego przesądza art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (...). W demokratycznym państwie prawnym regulacja materialnoprawna musi pozostawać w ścisłym związku z prawem procesowym, które daje jednostce poddanej władczemu działaniu organu administracji publicznej prawo do obrony. Normy prawa procesowego to zatem normy, które zawierają system gwarancji procesowych obrony jednostki w procesie stosowania przez organy administracji publicznej normy prawa materialnego (...) Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą" (zob. wyrok NSA z 23.02.2005 r. OSK 1185/04, LEX nr 165713; por. też uchwałę NSA z 24.05.2012 r. II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 62). W powyższym kontekście w żadnej mierze nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że umowa zawarta przez stronę określonego stosunku prawnego z Gminą Miasta P., mogłaby pozbawić określony ustawowo organ administracji kompetencji do wiążącego ustalenia konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej w formie decyzji i przenieść tę kompetencję na rzecz sądu powszechnego (cywilnego), który w zamian miałby rozstrzygać spór wynikły na tle umowy, co czyniłoby postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z wniosku z 14 kwietnia 2022 r. złożonego przez "[...]" S.A. z siedzibą w R. (który należy traktować jako doprecyzowanie wcześniejszego wniosku z 13 kwietnia 2021 r.) wynikało, że wnioskodawcy chodzi o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. "[...]" oznaczonej jako działka nr "[...]". Tej materii dotyczy art. 200 ust. 1 u.g.n., który w pkt 1 stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. W pkt 2 zaś stwierdza, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z tego ostatniego przepisu jasno zatem wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Prezydent Miasta P. ma zatem ustawowo przypisaną kompetencję "do wiążącego ustalenia konsekwencji norm prawa materialnego [art. 200 ust. 1 u.g.n.] w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej w formie decyzji" i kompetencji tej nie może go pozbawić żadna umowa strony stosunku prawnego z gminą będącą właścicielem nieruchomości. O ważności umowy (ewentualnie innych skutkach z niej wynikających) może skądinąd orzekać wyłącznie sąd powszechny, co absolutnie nie oznacza, że umowa mogła wyłączyć ustawowo przypisaną kompetencję organu administracji do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Stąd też wniosek organów i Sądu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy uznać za wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 200 ust. 1 pkt pkt 2 u.g.n. i art. 104 § 1 k.p.a. za usprawiedliwione. Wprawdzie w podstawach skargi kasacyjnej wymienione zostały art. 104 i art. 105 k.p.a., bez wskazania, że chodzi o § 1 obydwu tych przepisów, ale wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wykładni prawa przedstawionej wyżej.