I OSK 1237/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 493/20 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 493/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa procesowego polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w sytuacji kiedy organ nie udowodnił spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającym na wydaniu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pomimo braku spełnienia wymaganych przesłanek; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do szeregu uchybień przepisom postępowania administracyjnego po stronie organu, tj. uchybień art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegających na zasadniczym braku wykazania przez organ przesłanek warunkujących wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie normy ustawy procesowej zobowiązującej do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy naruszono art. 8 K.p.a. w ten sposób, że organ naruszył zasadę bezstronności i równego traktowania, poprzez rażące sprzyjanie wnioskodawcy i brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; 5) art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przesłanki warunkujące wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie muszą być wykazane jako fakty. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego (art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a.). Zasadą jest, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy najpierw odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Istota zarzutów w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który zaakceptował pogląd Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przez P. S.A. z siedzibą w P. nieruchomości stanowiącej własność H. M., położonej w O. gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, celem założenia i przeprowadzenia przewodu służącego do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) – podziemnego rurociągu przesyłowego o średnicy DN 350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą (słupki oznaczeniowe, elementy ochrony katodowej, itp.) na długości [...]m ze strefą bezpieczeństwa o szerokości [...]m o pow. [...]m2, w tym zajęcie części nieruchomości w pasie montażowym o szerokości [...]m o całkowitej powierzchni [...]m2, w zakresie zgodnym z decyzją Starosty Inowrocławskiego z dnia 16 października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, tj. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z powołanego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wszczęte na wniosek zainteresowanego podmiotu, a wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzależnione zostało od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Dla zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. znaczenie ma więc okoliczność samego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie zaś jej wykonalność, skuteczność, prawidłowość, czy nawet skuteczne doręczenie. Rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający nie bada natomiast po raz kolejny spełnienia przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale uwzględnia sam fakt wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i analizuje, czy w sprawie wystąpił przypadek określony w art. 108 K.p.a. lub ważny interes gospodarczy. Jeżeli warunki te zostaną spełnione, organ orzekający jest obowiązany zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na realizację celu publicznego wskazanego w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma wobec tego charakter związany, gdyż kwestii wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, ustawodawca nie pozostawił uznaniu organów orzekających. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma także charakter subsydiarny. Subsydiarność decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16 oraz z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1702/19). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r. poprzedzała decyzja Starosty Inowrocławskiego z dnia 16 października 2017 r., utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym spełniony został podstawowy warunek wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., a mianowicie w obrocie prawnym pozostawała decyzja ograniczająca sposób korzystania z ww. nieruchomości. Prawidłowo także przyjęto, że wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne nieruchomości było uzasadnione ze względu na wyjątkowo ważny interes gospodarczy, interes społeczny, a także z uwagi na strategiczne znaczenie infrastruktury przesyłowej paliw dla funkcjonowania gospodarki narodowej. Realizowane przez P. S.A. z siedzibą w P. przedsięwzięcie realizowane w ramach zadania pn. "[...]", stanowiło niewątpliwie cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a planowana inwestycja miała charakter strategiczny dla bezpieczeństwa paliwowego i energetycznego Polski. Ponadto, P. S.A. z siedzibą w P. była spółką o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa wymienioną w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 95) - obecnie w obowiązującym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a potrzeba podjęcia inwestycji w celu zapewnienia określonych możliwości przesyłu wynikała m.in. z dołączonej do wniosku uchwały Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2017 r. nr 182/2017 w sprawie przyjęcia "Polityki Rządu RP dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym". Planowana inwestycja miała poprawić bezpieczeństwo paliwowe i energetyczne państwa oraz umożliwić pełne zaspokojenie podstawowych potrzeb na terenie kraju w zakresie dostępności paliw warunkujące stabilne funkcjonowanie licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w przepisie art. 124 ust.1a u.g.n. Odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów związanych z nadmierną, zdaniem skarżącego, ingerencją w prawo własności, wyjaśnić należy, że prawo własności nieruchomości podlega ochronie konstytucyjnej stosownie do art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Możliwość ograniczenia własności przewidziano w art. 124 ust. 1a u.g.n., który stał się podstawą kwestionowanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy i Sąd I instancji przekonywująco wykazały, że interes społeczny polegający na zapewnieniu ciągłości paliw dla podmiotów publicznych i prywatnych na znacznym obszarze, jak i gospodarczy polegający na zapewnieniu stabilności dostaw paliw stanowiących fundament bezpieczeństwa państwa przemawiał za realizacją tej inwestycji oraz że wymagał ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracji co do zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia nie tylko na stanowisku inwestora, lecz także na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, niezakwestionowanym skutecznie przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem I instancji, jak też w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W sprawie nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n., art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a w rezultacie Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.