I OSK 1231/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 575/23 w sprawie ze skargi Ł.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2022 r., nr SKO.4112/23/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 575/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Ł.P. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 29 grudnia 2022 r., nr SKO.4112/23/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł.P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205, dalej: "upoua", "ustawa"), polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu, poprzez przyjęcie, że przyszła hipotetyczna sytuacja dochodowa skarżącego stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia jego wniosku, gdy tymczasem aktualnie jedynie środki finansowe, które uzyskuje skarżący, to te w ramach pomocy społecznej, a tym samym przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały przez skarżącego spełnione. W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Wskazano m.in. na: legitymowanie się przez stronę orzeczeniem z 14 lipca 2020 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 15 sierpnia 2022 r.; zły stan zdrowia skarżącego odbywającego karę pozbawienia wolności, który spowodował brak możliwości jego zatrudnienia w zakładzie karnym; niskie dochody strony, oparte na świadczeniu z pomocy społecznej (zasiłek stały z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 719 zł); oraz brak wsparcia ze strony rodziny, ograniczony do możliwości zamieszkiwania u matki. Podkreślono, że organy procedujące w sprawie nie zbadały całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym: wykształcenia strony, jej doświadczenia zawodowego i przyszłych problemów adaptacyjnych oraz zarobkowych, wynikających z aktualnego odbywania kary. Powołano się na konieczność wydania przez organy rozstrzygnięcia w oparciu o aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika, nie zaś o przyszłe, potencjalne jedynie jego możliwości zarobkowe. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, a więc stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Zdaniem strony, organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie zebrały, ani nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W środku zaskarżenia wyroku wskazano nadto, że "(...) intencją ustawodawcy było umożliwienie umorzenia należności w sytuacjach wyjątkowych, gdy z przyczyn obiektywnych ich egzekucja jest niemożliwa lub wywołałaby wobec dłużnika znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki negatywne, tak jak w przypadku bezrobotnego i schorowanego mężczyzny." Zdaniem skarżącego kasacyjnie: "(...) Organy administracji mimo wyraźnych przepisów dotyczących umorzenia należności w szczególnych przypadkach losowych i trudnej sytuacji materialnej dłużnika, za wszelką cenę chcą wyegzekwować alimenty od skarżącego. (...) W realiach przedmiotowej sprawy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy oparły się na twierdzeniu, dotyczącym możliwości zarobkowych skarżącego w przyszłości...", gdy nie ma on obecnie żadnych możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zobowiązań, a odmowa umorzenia zadłużenia skutkować będzie jedynie jego powiększeniem. Taki stan sprawy, w ocenie strony, miał istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Argumentując jak powyżej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez umorzenie należności skarżącego wobec funduszu alimentacyjnego; 2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonej o podatek od towarów i usług, a wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Zarzut skargi kasacyjnej oparty został na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa – co wprawdzie nie zostało wskazane przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, jednak wynika z materialnoprawnej podstawy podnoszonego naruszenia. W środku zaskarżenia nie wskazano wadliwości o charakterze procesowym, co czyni stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy administracji i przyjęty przez Sąd wojewódzki, wiążącym. Na wstępie zauważyć wypada, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Autor środka zaskarżenia zobligowany jest więc do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd I instancji, a następnie precyzyjne wyjaśnić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa lub jego błędna wykładnia. W obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, strona może powołać się na: 1. błąd wykładni - error contra similem vel rationem legis – polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zauważenia również wymaga, że zarzut błędnej wykładni powinien obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i prawidłową – zdaniem strony – rekonstrukcję normy prawnej z przepisu; 2. błąd subsumpcji - error contra ius in hypothesi - obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowanie) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś wedle stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (vide np. wyroki NSA z: 22 października 2004 r., GSK 811/04, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09). "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego." (vide np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23; czy z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23). Powyższe jest konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (vide np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r., III OSK 3442/21). W odniesieniu do naruszeń prawnoprocesowych autor środka zaskarżenia, powinien więc wykazać istotny wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i następnie skonkretyzowano wadliwość stosownym jej uzasadnieniem. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, czy też w inny sposób korygować. Nie sposób w świetle powyższego podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 2 upoua. Jak wskazano już powyżej, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Prawidłowo postawiony error contra similem vel rationem legis wymaga od autora środka zaskarżenia wykazania, że sąd nieprawidłowo zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy więc wskazać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 30 ust. 2 upoua polegała na przytoczeniu treści przepisu i nie odbiega w swej istocie od rozumienia ww. normy zaprezentowanego przez Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Jak wskazała sama autorka środka zaskarżenia: "(...) decyzja w tej sprawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, więc organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści."(str. 53 akt sądowych, akapit pierwszy skargi kasacyjnej). Dalej zaś przypisano organom "uznaniowość działania", polegającą na dowolności i pominięciu starannego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wskazując również na brak wyczerpującego uzasadnienia - a więc w istocie zakwestionowano okoliczności stanu faktycznego. Tak przedstawiona przez stronę argumentacja jest raczej adekwatna do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Pełnomocnik skarżącego wykazywała bowiem, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W tym kontekście podkreślić należy, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 upoua ma charakter wyjątkowy i powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sytuacja dochodowa, czy zdrowotna zobowiązanego jest tak szczególna i wyjątkowa, że nie pozwala mu na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Może to mieć zaś miejsce jedynie w przypadku, gdy stan taki jest efektem czynników obiektywnych, nagłych, niemożliwych do przewidzenia, na które zobowiązany nie ma żadnego wpływu - czego w sprawie nie wykazano. Dopiero bowiem takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Sama bowiem wypłata świadczeń alimentacyjnych przez Państwo (w miejsce zobowiązanego) jest standardowo wynikiem trudnej sytuacji materialnej takiej osoby. Tak więc argumentacja dotycząca odbywania kary pozbawienia wolności, utrzymywania się przez stronę uprzednio jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej (obecnie w zakładzie karnym przez Państwo), braku wsparcia rodziny, czy pogorszenie stanu zdrowia strony, po pierwsze: nie stanowią sytuacji nagłej i ekstraordynaryjnej; po drugie zaś: nie są samoistną przesłanką dla zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy. Przepis ten musi być bowiem interpretowany w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający, gdyż obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Wypłata przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów, nie może zwalniać dłużnika z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka, nie będzie również przyczyną wyłączenia takiego zobowiązania w przyszłości. Co więcej każde umorzenie zobowiązania alimentacyjnego powoduje przecież przerzucenie tej odpowiedzialności na pozostałych członków społeczeństwa, obciążając ich kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. Przy braku szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie należności i przyjęciu, że nie może nią być pobyt w zakładzie karnym, ani też czasowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które nie wyłącza przecież zatrudnienia w warunkach pracy chronionej oraz uczestniczenia w dostępnych w warunkach izolacji kursach doszkalających, czy też podjęcia dotychczas jakiejkolwiek próby realizacji przez dłużnika obowiązku wobec Państwa i własnych dzieci (co ma miejsce w analizowanej sprawie) - byłoby to wręcz sprzeczne z założeniami upoua i prowadziłoby do niedozwolonej, rozszerzającej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy, czyniąc jednocześnie uzasadnionym właściwie każde żądanie dłużnika alimentacyjnego w sprawach podobnych, uzasadnionym. Należy raz jeszcze podkreślić, że zobowiązany ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości, powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dzieci alimentów, gdy to na nim spoczywa obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku ich spłaty. Zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu płatności to odstępstwo, wyjątek od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności. Może mieć on miejsce jedynie w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Słusznie przy tym WSA stwierdził, że sytuacja dochodowa, o której jest mowa w art. 30 ust. 2 upoua to pojęcie szersze od pojęcia dochodu i przy jej ocenie należy rozważyć nie tylko aktualny dochód, ale również ten możliwy do uzyskania w bliżej określonej przyszłości. Obowiązkiem organu orzekającego w warunkach uznania administracyjnego jest przecież wyjaśnienie, zbadanie i ocena całokształtu sprawy w zakresie istotnym dla podejmowanej decyzji oraz logiczne, spójne uzasadnienie aktu. Zauważenia w tym kontekście wymaga, że sama możliwość wykonania nałożonego zobowiązania alimentacyjnego analizowana i oceniana jest przecież już na etapie sądu powszechnego, orzekającego w przedmiocie wysokości alimentów (które muszą odpowiadać także potencjalnej zdolności strony w tym zakresie; art. 135 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "krio": "Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego."). Brak takiej oceny skutkowałby w efekcie każdorazowym przerzuceniem odpowiedzialności za tego typu zobowiązania z niewypłacalnego dłużnika na resztę społeczeństwa w przypadku każdej, choćby czasowej niezdolności takiej osoby do zarobkowania i spłaty należności. Dodatkowo jedynie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina skarżącemu kasacyjnie, że decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu upoua jest aktem o charakterze uznaniowym, a więc organ ma możliwość, nie zaś obowiązek umorzenia należności. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, sądowa kontrola uznania administracyjnego ograniczona jest wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Wszystkie ww. elementy zostały w tej sprawie spełnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest waloru zasadności i na mocy art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.