I OSK 1230/24

Dnia 7 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 26/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r. (sygn. akt II SAB/Rz 26/24) odrzucił skargę M. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na działce nr [...] w [...] wyrządzone podczas zajęcia nieruchomości w związku z wykonaniem w dniu 5 lipca 2016 r. prac związanych z likwidacją nieszczelności gazociągu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że analiza nadesłanych akt administracyjnych wykazała, iż decyzją z 15 grudnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych na działce nr [...] w [...], na skutek zajęcia nieruchomości w celu usunięcia awarii gazociągu niskiego ciśnienia DN 200. Z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji wynikało zaś, że rozstrzygnięcie to stało się ostateczne 1 lutego 2021 r. Ponadto w ww. decyzji wskazano, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty z 5 grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzja ta została natomiast wydana w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącego, które w świetle uzasadnienia decyzji nastąpiło 5 lipca 2016 r. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona już po wydaniu przez organ decyzji z 15 grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania za zajęcie nieruchomości oraz powstałych na niej w związku z zajęciem szkód. Przed wniesieniem skargi Starosta wydał więc decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę administracyjną, w ramach której skarżący upatruje bezczynność organu. Zatem, zdaniem Sądu, stan bezczynności nie istniał, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M.P.. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a.poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; 2) art 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., dalej: “k.p.c.") poprzez naruszenie przez Sąd podczas kontroli legalności postępowania organu administracji obowiązku oceny dowodów z dokumentów zgodnie z wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym. 3) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. art. 244 § 1 k.p.c. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego z pominięciem treści dokumentów urzędowych, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, a dalej orzekania na podstawie nieistniejącego stanu faktycznego; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem stanu faktycznego znajdującego się w aktach sprawy - dowodów znajdujących się w aktach sprawy, przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej bez wzięcia pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy, orzekanie nie na podstawie całych akt sprawy oraz pomijanie w zakresie orzekania zarzutów skarżącego; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny pod względem zgodności z prawem postępowania organu z przekroczeniem granic sprawy; 6) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - polegającego na uznaniu przez Sąd, że skarga na bezczynność postępowania jest niedopuszczalna; 7) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późń. zm., zwana dalej: "u.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 126 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwana dalej: "u.g.n.") w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i niestwierdzenie bezczynności Organu mimo braku wszczęcia postępowania przy ziszczeniu się wszystkich przesłanek z art. 126 ust. 3 i 6 u.g.n. i upływie terminu do wszczęcia postępowania; 8) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegającego na uznaniu braku podstaw do obciążenia organu grzywną i nieprzyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do ich zasądzenia - organ dopuścił się bezczynności i strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie tej sumy; 9) art. 149 § 1a p.p.s.a. - polegającego na niestwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 10) art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwany dalej: "k.p.a."), art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i nierozpatrzenie skargi na bezczynność mimo wadliwego, niezgodnego z podanymi przepisami k.p.a., działania organu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnienieniu skargi kasacyjnej podnoszono m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest podania powodów nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów skarżącego zawartych w skardze, w sytuacji gdy Sąd nie tylko uznał za podstawę orzekania okoliczności niezgodne ze stanem faktycznym, ale również w istocie nie zajął stanowiska co do całości materiału dowodowego, który został zgromadzony. W niniejszej sprawie uzasadnienie nie pozwala więc, zdaniem autora skargi kasacyjnej na prześledzenie toku rozumowania Sądu w świetle zgromadzonych dowodów. Sąd poprzestał bowiem na analizie jedynie dwóch decyzji administracyjnych, wyciągając z tej analizy błędne wnioski (tj. takie, iż w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. orzeczono decyzją z dnia Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. znak [...]), a pomijając pozostały materiał dowodowy i wynikające z niego istotne okoliczności faktyczne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego, w zakresie zarzutu kasacyjnego, opartego na art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z treścią w/w przepisów, uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargę na (cyt.): "bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia odszkodowania na moją rzecz od [...] Sp. z o.o. za udostępnienie nieruchomości oraz szkody wyrządzone podczas zajęcia nieruchomości w celu wykonania prac związanych z likwidacją nieszczelności gazociągu w dniu 5 lipca 2016 r. oraz w sprawie ukarania Spółki za brak zgłoszenia w ustawowym terminie od Starosty [...] wniosku o potwierdzenie zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości i wydania zgody na to zajęcie". W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że w dniu 5 lipca 2016 r. [...] dokonała dwukrotnego wejścia na teren nieruchomości stanowiącej jego własność w celu usunięcia awarii gazociągu. Podczas tych interwencji zostały wyrządzone szkody, za które nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. Natomiast w wyniku prowadzonych z jego inicjatywy postępowań, dopiero decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Starosta [...] potwierdził, że zaistniały przesłanki czasowego zajęcia w dniu 5 lipca 2016 r. części nieruchomości gruntowej. Od tego czasu wielokrotnie zwracał się do Starosty z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i nałożenia na [...] kary za niezłożenie w ustawowym terminie wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, ale postępowania do dnia złożenia skargi nie zostały wszczęte a złożone w tej sprawie ponaglenie Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. uznał za niezasadne, wskazując, iż odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostało ustalone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2020 r., znak [...]. Skarżący ponosił jednak, stanowisko to było nieuprawnione, ponieważ do dnia wniesienia skargi, [...] czterokrotnie zajmowała jego nieruchomość a odszkodowanie ustalone decyzją Starosty z dnia 15 grudnia 2020 r. dotyczyło zupełnie innego zajęcia, tj. zajęcia z 15 dnia 2016 r., które odbyło się na podstawie decyzji Starosty [...] z 5 grudnia 2016 r. o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, co wynika z akt sprawy. W związku z powyższym, skarżący wnosił m. in. o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przez [...] w dniu 5 lipca 2016 r. Zdaniem składu orzekającego - mając na względzie istotę sporu zakreśloną powyższą skargą, zawarte w niej żądania oraz ich uzasadnienie - zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest pełnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza brak jest w ogóle stanowiska Sądu I instancji co do istotnych kwestii podnoszonych w skardze. Zwrócić należy bowiem uwagę, że Sąd I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż jest ona niedopuszczalna, gdyż (cyt.): "została wniesiona po wydaniu przez skarżony organ decyzji z 15 grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania za zajęcie nieruchomości oraz powstałych na niej w związku z zajęciem szkód. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi, Starosta wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę administracyjną, w ramach której Skarżący upatruje bezczynność Organu". Sąd wskazał bowiem, iż (cyt.): "dokonując z urzędu analizy nadesłanych akt administracyjnych ustalił, że decyzją z 15 grudnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych na działce nr [...] w [...], na skutek zajęcia nieruchomości w celu usunięcia awarii gazociągu niskiego ciśnienia DN 200. Z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji wynika, że rozstrzygnięcie to stało się ostateczne 1 lutego 2021 r. Ponadto z rozstrzygnięcia ww. decyzji wynika, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty z 5 grudnia 2016 r. nr [...]. Natomiast wskazana decyzja z 5 grudnia 2016 r. została wydana w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości Skarżącego, które w świetle uzasadnienia decyzji nastąpiło 5 lipca 2016 r.". Sąd w żaden sposób nie odniósł się jednak do podnoszonych w skardze kwestii, których analiza była w tym przypadku istotna dla oceny jej zasadności. Sąd nie wyjaśnił bowiem, z jakich powodów odmówił racji zarzutom skargi i z jakich powodów uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych na działce nr [...], położonej w [...], obręb [...], stanowiącej własność M. P. i O. P., wydana wskutek decyzji tego organu z 5 grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości - wbrew temu co wywodził skarżący w skardze - stanowiła załatwienie sprawy objętej skargą na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. Materiał dowodowy sprawy w tym zakresie jest natomiast obszerny i - w kontekście zarzutów i okoliczności podnoszonych w skardze (powtórzonych następnie w skardze kasacyjnej) - brak szczegółowej ich analizy przez Sąd I instancji prowadzi do stwierdzenia, że istota sprawy nie została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno stanowić konsekwentną, logiczną zwartą ocenę zasadności skargi i stawianych - w jej ramach - zarzutów, a zważywszy na jego informacyjny charakter względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, a także cel, któremu służy, uzasadnienie winno stwarzać niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów kasacyjnych, umożliwiając w ten sposób sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z tego powodu motywy wyroku (postanowienia) muszą być jasne i przekonujące (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 3499/17, Lex nr 3083507). Zaskarżone postanowienie - jak wyżej wywiedziono - tych wymogów nie spełnia. Brak zaś stanowiska Sądu I instancji w zasadniczych dla rozpoznawanej sprawy kwestiach podnoszonych w skardze uniemożliwiał Sądowi Kasacyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Ich ocena na obecnym etapie postępowania jest bowiem przedwczesna. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rzeczowo i wszechstronnie odnieść się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w skardze a stanowisko swoje wyjaśnić w sposób logiczny, jednoznaczny i przekonywujący, tak by w przypadku ewentualnej kontroli instancyjnej wydanego ponownie orzeczenia, kontrola taka okazała się możliwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).