I OSK 1217/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 92/14 w sprawie ze skarg Spółki A w S. oraz Starosty S. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Spółki A w S. oraz Starosty S. [...] solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek D. B.-O. i M. K. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Kopalni D. S.A. w S. oraz Starosty Staszowskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2013 r. nr GZ.rn-057-625-68-1/11 w przedmiocie reformy rolnej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku); zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Kopalni D. Spółka Akcyjna w S. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 11 października 2006 r. H.K. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie J. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej). Do powyższego wniosku pismem z dnia 17 października 2006 r. przyłączyła się M.R.. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 28 czerwca 2007 r., nr IG.IV.7724- 13/06 stwierdził, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w miejscowości J., gmina B., stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część majątku J., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r., nr GZrn-057-625-403/07 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/11 uchylił ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, kwestionując stanowisko Ministra o braku podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że ww. nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku postępowania zmarł H.K. i M.R. Następcami prawnymi H.K., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 6 lipca 2009 r., sygn. akt I Ns 344/09 o stwierdzeniu nabycia spadku są: M.E.K., A.T.S., B.E.M. i I.M.R.. Na mocy zaś postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II Ns 565/08 spadek po M.R. nabyła D.B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest dokonanie oceny decyzji organu I instancji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w J., gmina B., stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część majątku J., będącego własnością W.K.K., podpada po działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ ten ustalił, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 21 maja 1946 r., znak: VIII. 2a, Skarb Państwa przejął nieruchomość ziemską w J. od W.K., jako przeznaczoną na reformę rolną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wskazano w księdze hipotecznej, tytuł własności dóbr w J. przypisano w dniu 28 czerwca 1946 r. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 28 lutego 1946 r. (L. Dz. VIII 2a/134/46) oraz wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 28 czerwca 1946 r. Zgodnie z protokołem przejęcia na cele reformy rolnej z dnia 14 listopada 1944 r. majątku J., położonego w gminie J., pow. S., stanowiącego własność W.K.K., przejmowany majątek obejmował ogólny obszar [...] ha, z czego grunty orne obejmowały [...] ha, łąki [...] ha, lasy [...] ha, sady [...] ha, parki [...] ha oraz podwórza, zabudowania i drogi [...] ha. Przy czym, jak zaznaczono w powyższym protokole, las stanowił w dużej mierze nieużytki. W protokole powyższym znajduje się informacja, pod rubryką: "Zakłady przemysłowo-rolne (gorzelnia, cukrownia, płatkarnia, itp.", że przejmowany majątek zawierał "kopalnię kamienia w lesie". W aktach sprawy znajduje się również drugi protokół z dnia 1 grudnia 1944 r. odnoszący się do przejęcia wyłączonego z parcelacji majątku - ośrodka rolniczego J., stanowiącego własność państwową Rzeczypospolitej Polskiej, w którym wykazano obszar [...] ha, w skład którego wchodziło również [...] ha lasów, [...] ha parków, [...] ha podwórz, zabudowań i dróg. Organ wskazał, że działka oznaczona w operacie ewidencji gruntów wsi J., gmina B. nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej KW [...], która została zamknięta KW [...]. O przynależności działki [...] do majątku J. świadczy również mapa parcelacyjna badana przez geodetę, który wypowiedział się na podstawie badań tejże mapy, że działka [...] obejmuje las, na którym posadowiona jest Kopalnia D. w S. Działka ta będąc obszarem leśnym włączona została do gruntów Lasów Państwowych, jako "Las majątku J.". Działka o nr ewidencyjnym [...] uległa podziałowi. Powstałe z podziału działki o numerach: [...] o powierzchni [...] arów i [...] o powierzchni [...] ary zostały skomunalizowane na rzecz Gminy B. Powyższe wskazuje, że działka objęta niniejszym postępowaniem wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej w J. przejętej na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Organ podał, że zgromadzone w aktach sprawy protokoły przesłuchań świadków wykazują pewne rozbieżności w zakresie daty rozpoczęcia eksploatacji dolomitów, jak również odnośnie faktycznego zagospodarowania działki nr [...], na której zgodnie z twierdzeniem odwołującego znajdował się kamieniołom. Zgodnie z treścią odpisu KW prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha (KW [...]) w Sądzie Rejonowym w Staszowie, właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym Kopalnia D. S. A. w S. Podstawę prawną do orzekania przez Wojewodę Świętokrzyskiego w przedmiocie wniosku H.K. stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2007 r. dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez przedmiotową działkę cech nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Wskazał, że kwestia rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie została unormowana przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26). TK dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, iż nieruchomościami ziemskimi nie są wyłącznie nieruchomości, które mogą być wykorzystane tylko do uprawy zbóż lub innych roślin. Jednakże orzecznictwo nie przyjęło, aby nieruchomością ziemską o charakterze rolnym była nieruchomość leśna, na której znajdował się kamieniołom. Jak zostało zdaniem organu wykazane, działka, na której znajduje się (i znajdował wcześniej) kamieniołom, będąc obszarem leśnym, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na realizację celów reformy rolnej. Opierając się na powyższych ustaleniach i wykładni Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2013r., nr GZrn-057-625-68-1/11 uchylił w całości decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2007 r., nr IG.IV.7724-13/06 i orzekł, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w miejscowości J., gmina B., stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część majątku J., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kopalnie D. Spółka Akcyjna w S. zaskarżyła w całości ww. decyzję zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, tj. wskazujących na charakter przedmiotowej nieruchomości jako nieużytku oraz tych wskazujących na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotową nieruchomością, a nieruchomością ziemską przejętą na cele reformy rolnej; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego geodety mającej na celu dokładne ustalenie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, położenia obecnej nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha w ramach byłego majątku J., a także granic i położenia przedwojennego wyrobiska; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że znajdujący się w aktach sprawy dokument "Opinia dla Kopalni D. w S.", stanowiący dokument prywatny sporządzony przez geodetę poza niniejszym postępowaniem administracyjnym w bliżej nieokreślonej dacie, stanowi dowód na okoliczność leśnego charakteru całej przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy dokument został sporządzony na podstawie materiałów o węższym zakresie niż zebrane w niniejszym postępowaniu, a nadto zawiera wiele niejasności, a geodeta nie wypowiada się w nim stanowczo co do lokalizacji przedmiotowej nieruchomości w ramach byłego majątku J., ani nie wskazuje na leśny charakter całej przedmiotowej nieruchomości; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte wskazanie podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie ustalenia leśnego charakteru przedmiotowej nieruchomości; art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, co doprowadziło do błędnego uznania, że organ I instancji nieprawidłowo rozstrzygnął o podpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod postanowienia dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ II instancji wadliwego rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem. Skarżąca zarzuciła również obrazę prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. w zw. z art. 1 pkt 1 i 3 lit. b) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa z dnia 12 grudnia 1944 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomości stanowiące działki leśne nie mogły mieć nigdy charakteru rolniczego, nie mogły być częścią nieruchomości ziemskiej, nie mogły być wykorzystane do realizacji celów reformy rolnej, a tym samym nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji gdy analiza treści wskazanych norm nie wyklucza możliwości przejścia lasów prywatnych na własność Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu, a ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w judykaturze, nieruchomości stanowiące działki leśne mogły nadawać się do zrealizowania celów reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż wskazane nieruchomości mogły być przeznaczone i wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej (na cele rolnicze) lub mogły być funkcjonalnie powiązane z nieruchomością ziemską, a zatem do przejmowania terenów leśnych zastosowanie mógł mieć także dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej; art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia o 6 września 1944r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w miejscowości J., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, bez uprzedniego zbadania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotową nieruchomością, a nieruchomością ziemską przejętą na własność Skarbu Państwa w ramach byłego majątku J. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości. Skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2013 r. złożył również Starosta Staszowski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 77 § 1 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny okoliczności jedynie na podstawie wycinka materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego; art. 7 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku podjęcia w przedmiotowej sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w ich rezultacie na podstawie tego samego stanu faktycznego wydano odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący Starosta Staszowski zarzucił również naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w miejscowości J., gmina B., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ II instancji wprawdzie dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów, to jednak decyzję należy uchylić z uwagi na istotne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 29 października 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2007 r. i orzekł, że nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w miejscowości J., gmina B., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem Wydziału Hipotecznego z dnia 12 czerwca 1910 r., W.K. nabył dnia 19 lutego 1910 r. dobra ziemskie w J. od poprzednich właścicieli L. i L. małżonków P. Nieruchomość powyższa według stanu na dzień 1 września 1939 r. wchodziła w skład majątku J. i była objęta jedną księgą wieczystą KW [...]. Następnie, zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 21 maja 1946 r., znak: VIII.2a, Skarb Państwa przejął nieruchomość ziemską w J. od W.K., jako przeznaczoną na reformę rolną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej). Jak wskazano w księdze hipotecznej tytuł własności dóbr w J. przypisano w dniu 28 czerwca 1946 r. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 28 lutego 1946 r. oraz wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Kielcach z dnia 28 czerwca 1946 r. Organ wskazał, że zgodnie z protokołem przejęcia na cele reformy rolnej z dnia 14 listopada 1944 r. majątku J., położonego w gminie J., pow. S., stanowiącego własność W.K., przejmowany majątek obejmował ogólny obszar [...] ha, z czego grunty orne obejmowały [...] ha, łąki [...] ha, lasy [...] ha, sady [...] ha, parki [...] ha oraz podwórza, zabudowania i drogi [...] ha. Przy czym, jak zaznaczono w powyższym protokole, las stanowił w dużej mierze nieużytki. W protokole powyższym znajduje się informacja, pod rubryką: "Zakłady przemysłowo-rolne (gorzelnia, cukrownia, płatkarnia itp.)", że przejmowany majątek zawierał "kopalnię kamienia w lesie". Ponadto, w aktach sprawy znajduje się drugi protokół z dnia 1 grudnia 1944 r. odnoszący się do przejęcia wyłączonego z parcelacji majątku - ośrodka rolniczego J., stanowiącego własność państwową Rzeczypospolitej Polskiej, w którym wykazano obszar [...] ha, w skład którego wchodziło również [...] ha lasów, [...] ha parków, [...] ha podwórz, zabudowań i dróg. Organ podkreślił, że działka oznaczona w operacie ewidencji gruntów wsi J., gmina B., nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej KW [...], która została zamknięta KW [...]. O przynależności działki [...] do majątku J. świadczy również mapa parcelacyjna badana przez geodetę inż. S.K., który wypowiedział się na podstawie badań tejże mapy, że działka [...] obejmuje las, na którym posadowiona jest Kopalnia D. w S.. Działka ta, będąc obszarem leśnym, włączona została do gruntów Lasów Państwowych, jako "las majątku J. ". Przy czym wskazać należy, że działka o nr ewidencyjnym [...] uległa podziałowi. Powstałe z podziału działki o numerach: [...] o powierzchni [...] arów i [...] o powierzchni [...] ary zostały skomunalizowane na rzecz Gminy B. Działka objęta przedmiotowym postępowaniem wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej w J., przejętej na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Zgromadzone w aktach sprawy protokoły przesłuchań świadków wykazują pewne rozbieżności w zakresie daty rozpoczęcia eksploatacji dolomitów, jak również odnośnie faktycznego zagospodarowania działki nr [...], na której zgodnie z twierdzeniem odwołującego znajdował się kamieniołom. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez przedmiotową działkę cech nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własność Skarbu Państwa w całości przechodziły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ponadto stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Sąd I instancji podał, że istotna dla sprawy kwestia rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie została unormowana przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26). TK dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wskazał, że nieruchomościami ziemskimi nie są wyłącznie nieruchomości, które mogą być wykorzystane tylko do uprawy zbóż lub innych roślin. Orzecznictwo nie przyjęło, aby nieruchomością ziemską o charakterze rolnym była nieruchomość leśna, na której znajdował się kamieniołom. Z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru ziemskiego, a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Ponadto, za przyjęciem takiego rozumienia określenia nieruchomość ziemska przemawia także treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, zdaniem Sądu I instancji, że działka leśna, w skład w której wchodził kamieniołom, nie mogła podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podobnie sama działka leśna, czy też same nieużytki rolne, jak też działka leśna na części, której metodami "gospodarczymi" wydobywano kamień, nie mogła podlegać pod działanie ww. przepisu. Nieruchomość taka nie miała bowiem charakteru rolniczego i jako taka nie mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, czy sadowniczej. Zdaniem tego Sądu, pojawiają się zatem dwa pytania: jaki był charakter i struktura działki nr [...] o pow. [...] ha i gdzie ta działka była umiejscowiona w odniesieniu do majątku J. Powyższe powinno być ustalone na dzień 13 września 1944 r. (data wejście w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). W ocenie Sądu I instancji organ, przy ustalaniu charakteru i struktury działki, przy niespójnym materiale dowodowym dokonał prawidłowej procesowo oceny, co nie oznacza, że ocena ta przy poszerzeniu materiału dowodowego nie może ulec zmianie. Nie naruszył przy tym żadnych reguł dotyczących oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. A zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Nie sposób zdaniem tego Sądu przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd ten podniósł, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera zdaniem Sądu I instancji wszystkie elementy, o jakich w nim mowa. Nie doszło też zdaniem tego Sądu, do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ prowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Starał się dokonać rzetelnej oceny materiału dowodowego i właściwej wykładni przepisów. Kwestia, że skarżący kwestionują tą wykładnie nie może stanowić samoistnie o naruszeniu dyspozycji ww. przepisów. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Organ określając działkę nr [...] jako działkę leśną oparł się na treści mapy parcelacyjnej oraz na wypowiedzi biegłego, który wskazał, że działka [...] obejmuje las. Podobnie, co do pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie organ odwoławczy wskazał, dlaczego się na nich oparł (m.in. zeznania świadków). Skarżący (zwłaszcza skarżąca Spółka) naruszeń przepisów procesowych upatruje w odmiennej ocenie materiału dowodowego, co nie jest stanowiskiem słusznym. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ natomiast nie wyjaśnił, gdzie znajdowała się obecna działka nr [...] w strukturze majątku J. Wiadomym jest, gdzie obecnie znajduje się ta działka, lecz nie jest przedmiotem oceny dzisiejszy stan działki i jej umiejscowienie obecne lecz to, jak te kwestie przedstawiały się w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Sądu I instancji należy zatem ustalić, jakie były granice działki w obrębie majątku J., jaką część działki stanowiły nieużytki, a jaką teren gdzie wydobywano kamień, czy działka miała charakter działki leśnej. Sąd ten dodał, że występowanie nieużytków samoistnie nie wyklucza tego obszaru z potencjalnego zakwalifikowania jako terenu leśnego. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności zlecić biegłemu sporządzenie opinii, w której zostaną ustalone granice działki nr [...] w obrębie majątku J. Biegły, o ile to będzie wynikało z dokumentów geodezyjnych, winien wypowiedzieć się również, co do charakteru działki (czy była to np. działka leśna, nieużytki). Ustalenia w zakresie charakteru działki będą przy tym miały oczywiście charakter pomocniczy i uzupełniający. Te kwestie organ będzie musiał bowiem ocenić z uwzględnieniem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Bez tej podstawowej wiedzy, jakim jest określenie danego obszaru na tle nieruchomości stanowiącej majątek ziemski, nie ma prawidłowo określonego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest bowiem pewien obszar określony współcześnie granicami geodezyjnymi, które należy przełożyć na plan majątku ziemskiego z daty wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonując tych ustaleń naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwego ustalenia stanu faktycznego, a przez to brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, procedowanie w przedmiocie działki nr [...] bez ustalenia przebiegu granic tej działki w ramach majątku ziemskiego stanowi uchybienie procesowe, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ oceniając bowiem przesłanki na dzień 13 września 1944 r., nie wie, o jakiej fizycznie wydzielonej na tą datę części nieruchomości z majątku ziemskiego decyduje. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Kopalni D. SA w S. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, a także, że nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego i nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zredagowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający pełne zrozumienie stanowiska Sądu oraz narzucenie w ramach wskazań co do dalszego postępowania przeprowadzenia konkretnego dowodu, który w dodatku nie jest uzasadniony okolicznościami faktycznymi sprawy, ani nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie kwestionuje charakteru analizowanej części nieruchomości jako nienadającej się do prowadzenia działalności rolniczej i przeznaczenia na cele reformy rolnej. Nie wyjaśnia, na podstawie jakich dokumentów czy okoliczności powziął wątpliwości co do charakteru działki. Nie wskazuje żadnego dokumentu z akt sprawy, który zostałby przez organ administracji pominięty, czy niewłaściwie zinterpretowany. Nie chodzi też Sądowi I instancji o wadliwe przeprowadzenie kwerendy w archiwach czy o pominięcie dokumentu, o którego istnieniu byłoby wiadomo. Swoje zarzuty buduje natomiast Sąd I instancji na dokumencie, którego w aktach sprawy nie ma, który w ogóle nie istnieje, a którego istnienie nie jest wymagane przez jakikolwiek przepis prawa. W takich okolicznościach w ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że Sąd I instancji sformułował ogólnikowe zarzuty o niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego czy braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego bez odniesienia do konkretnego materiału dowodowego oraz bez konkretnego wskazania źródła swoich wątpliwości. Sąd I instancji chciałby w istocie obejrzeć mapkę, na której przedstawione byłyby granice dawnego majątku ziemskiego i jego pełna struktura (charakter wszystkich użytków), w którą to mapkę wpasowana byłaby działka nr [...]. O ile można się zgodzić, że mapka taka stanowiłaby ułatwienie w ogólnej orientacji w sprawie, to nie sposób stwierdzić, że jej brak uniemożliwia ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji. Granice obszaru stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego są precyzyjne i znane (wyznaczają je granice działki [...]), a ustalenie charakteru wszystkich użytków w dawnym majątku ziemskim jest zbędne, gdyż nie jest przedmiotem postępowania cały majątek. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że wadliwość wskazań co do dalszego postępowania ma dwojaki charakter. Po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać nakazywanie przeprowadzenia organowi konkretnego środka dowodowego. Sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji oraz postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, nie może jednak bezpośrednio ingerować w kształt tego postępowania i podejmowane przez organ administracji czynności. Po drugie, dowód w formie mapki przedstawiającej strukturę użytków całego majątku ziemskiego z wpasowanym na niej przebiegiem granic danej działki ewidencyjnej nie jest dowodem, którego przeprowadzenia wymagałby jakikolwiek przepis prawa powszechnego. Nie sposób nawet pomocniczo sięgnąć po przepis § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.), gdyż nie chodzi Sądowi I instancji o dowody pomiarowe (ustalenie dokładnej wielkości użytków poszczególnego rodzaju) lecz o zobrazowanie graficzne położenia części majątku ziemskiego objętego postępowaniem administracyjnym. Dowód w takiej formie nie tylko nie jest prawem wymagany, ale wręcz w stanie faktycznym sprawy jest zbędny. Obszar powierzchni ziemi wyznaczony granicami dzisiejszej działki [...] jest obecnie dokładnie taki sam, jak w 1944 roku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy M.K. i M.B. poparły skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podniosły, że w toku postępowania administracyjnego Kopalnia D. S.A. i Starosta Staszowski nie kwestionowali faktu, że przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] ma błędnie ustalone granice, czy też nie wchodzi w skład majątku ziemskiego J. przyjętego w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kopalnie D. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmodyfikował zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wnosząc o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg z uwagi na jasność ustaleń w tej mierze. Zarzucił uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrzną sprzeczność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zredagowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający pełne zrozumienie stanowiska Sądu I instancji, a tym samym przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3418/14 (Lex nr 2190586) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku." Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1249/16 (Lex nr 2190738), zgodnie z którym: "Wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku." Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, po przywołaniu ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak również po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, po13 z późn. zm.) oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26), że zasadnie organ przyjął, że działka leśna, w skład w której wchodził kamieniołom, nie mogła podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszył żadnych reguł dotyczących oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a., z drugiej jednak strony w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że organ nie wyjaśnił, gdzie znajdowała się obecna działka nr [...] w strukturze majątku J. W ocenie tego Sądu należy zatem ustalić, jakie były granice działki w obrębie majątku J., jaką część działki stanowiły nieużytki, a jaką teren gdzie wydobywano kamień, czy działka miała charakter działki leśnej. Sąd I instancji wskazał, że bez tej podstawowej wiedzy jakim jest określenie danego obszaru na tle nieruchomości stanowiącej majątek ziemski, nie ma prawidłowo określonego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest bowiem pewien obszar określony współcześnie granicami geodezyjnymi, które należy przełożyć na plan majątku ziemskiego z daty wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Sąd ten dodał, że nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwego ustalenia stanu faktycznego, a przez to brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W tej sytuacji Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Za trafny w świetle powyższego uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zredagowanie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, skoro z jednej strony w ocenie Sądu I instancji, organ rozpoznając sprawę należycie wyjaśnił i prawidłowo ustalił wszystkie istotne okoliczności i w niczym nie naruszył wskazanych przez ten Sąd przepisów postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, w ocenie tego Sądu, organ nie wyjaśnił, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jakie były granice działki w obrębie majątku J., jaką część działki stanowiły nieużytki, a jaką teren gdzie wydobywano kamień, czy działka miała charakter działki leśnej. Sąd I instancji nie wykazał przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia, których organ nie poczynił w sprawie, mają istotne znaczenie w świetle podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów powodowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Wyżej wykazana wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest na tyle doniosła, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika organu wniosku o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uzasadni wydany w sprawie wyrok zgodnie z wymogami art. art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego prawidłowej kontroli kasacyjnej. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast D.B. i M.K. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na to, że wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach P.p.s.a.