I OSK 1216/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2174/20 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.417.2019.KC w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną w całości.

Wyrokiem z 1 września 2021 r. I SA/Wa 2174/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.F. na decyzję Ministra Rozwoju z 6 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.417.2019.KC w przedmiocie umorzenia postępowania (k. 47, 67-72v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł B.F. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. W.O., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2174/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej pusa), art 3 § 1 ppsa, art. 134 § 1 ppsa oraz art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa - w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa, art. 105 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że decyzja Ministra Rozwoju z 6 sierpnia 2020 r. odpowiada prawu; wadliwym uznaniu przez Sąd, że organy obu instancji wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia oraz że w sprawie nie zostały wydane dwie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 2 grudnia 1993 r. o różnej treści, lecz że istnieją dwa egzemplarze tej samej decyzji - ale o nieznacznie różnej treści; dokonaniu przez Sąd nieprawidłowej oceny prawnej występowania w obrocie prawnym dwóch decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 2 grudnia 1993 r. o różnej treści; nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że wniosek skarżącego żądającego stwierdzenia nieważności dwóch decyzji wydanych w tej samej sprawie nie mógł zostać skutecznie rozpoznany, bowiem w sprawie została wydana jedna tylko decyzja i nie zachodzi sytuacja z art 156 § 1 pkt 3 kpa; błędnym podzieleniu przez Sąd stanowiska organów, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 2 grudnia 1993 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających wyrok decyzji Ministra Rozwoju z 6 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.417.2019.KC i decyzji Wojewody Pomorskiego z 3 października 2019 r. nr NSP-VIII.7581.4.7.2018.DL, zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w szczególności kosztów wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa przez radcę prawnego w postępowaniu kasacyjnym, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), według norm przepisanych. (k. 78-79v akt sądowych). Pismem z 11 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zgłosił udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w związku z pozbawieniem Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej przez WSA w Warszawie obligatoryjnego udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji (k. 94-95v akt sądowych). Postanowieniem z 16 września 2022 r. I OSK 1216/22 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (k. 107-109 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarówno art. 1 § 1 i § 2 pusa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (zob. wyrok NSA z 5.2.2020 r. I OSK 2014/19 oraz wyrok NSA z 2.12.2022 r. II OSK 3685/19). Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżących kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu powyższych przepisów. Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa - w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa, art. 105 § 1 kpa należy wyjaśnić, że skargę kasacyjną należy tak zredagować, aby jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe skonstruowanie jej podstaw stanowi przeszkodę do zweryfikowania racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Powołując zarzuty kasacyjne pełnomocnik powinien zatem wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób zgodny z ustawowymi wymogami. Tym samym powyższy zarzut skargi kasacyjnej został zredagowany w nieprawidłowy sposób, tj. przez przytoczenie różnych przepisów bez jednoczesnego konkretnego wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich, co uniemożliwia szczegółowe ustosunkowanie się do tych unormowań. W tej sytuacji – wobec możliwej do odczytania intencji autora skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tego zarzutu jako zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Minister Rozwoju decyzją z 6 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 października 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 2 grudnia 1993 r. - z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego za bezprzedmiotowe uważa się postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2003 r. II SA 428/01). Słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako zupełnie bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Powodem jest fakt, iż wniosek skarżącego żądającego stwierdzenia nieważności wydanych - jego zdaniem dwóch decyzji w tej samej sprawie rozbieżnych co do treści i pozostających ze sobą w sprzeczności - nie mógł zostać skutecznie rozpoznany, bowiem w przedmiotowej sprawie została wydana tylko jedna decyzja, zatem nie zachodzi sytuacja z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że toczyło się jedno postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania - zakończone wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni decyzji z 2 grudnia 1993 r. orzekającej o ustaleniu na rzecz B.F. odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty o łącznej powierzchni 3.763 m², oznaczone jako działki nr [...] o pow. 327 m², nr [...] o pow. 1.633 m² i nr [...] o pow. 1.803 m², położone w P., gmina K., w wysokości 225.780.000 zł. Jak wynika z pokwitowania odbioru znajdującego się na egzemplarzu tej decyzji, została ona odebrana przez B.F. w dniu 3 grudnia 1993 r. Na tym samym egzemplarzu decyzji znajduje się również jego oświadczenie, iż nie będzie odwoływał się od przedmiotowej decyzji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pokwitowanie odbioru ustalonego tą decyzją odszkodowania w kwocie 225.780.000 zł - co zostało potwierdzone jego własnoręcznym podpisem. Bezspornym jest również fakt, iż wydając tę decyzję organ nie wiedział o tym, że wcześniej została wydana przez Wójta Gminy K. decyzja z 19 listopada 1993 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości m.in. działki nr [...] - z której wyodrębniono działkę nr [...]. Jednakże - jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2016 r. I OSK 46/15 - złożony projekt podziału nieruchomości nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia w tej sprawie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w niniejszej sprawie nie zostały wydane dwie decyzji o różnej treści, lecz istnieją dwa egzemplarze tej samej decyzji - ale o nieznacznie różnej treści. Konkludując, skoro w niniejszej sprawie nie zostały wydane dwie odrębne decyzje - to nie ma zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa (powoływany przez skarżącego), gdyż nie została wydana decyzja w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy, za prawidłowe należy uznać stanowisko, że postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 2 grudnia 1993 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa) a bezprzedmiotowość postępowania w tym wypadku oznacza, iż nie można rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie może być zatem uwzględniony. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.