I OSK 1189/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 355/22 w sprawie ze skargi M.B. i R. B. na decyzję Wojewody P. z dnia 11 lutego 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.217.2021.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty N. z dnia 26 lipca 2021 r. nr GK.683.2.2020.AB; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz R.B. kwotę 295 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz M.B. i R.B. kwotę 389 (trzysta osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w I instancji.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 21 GRUDNIA 2022 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.B I R.B. NA DECYZJĘ WOJEWODY POMORSKIEGO Z 11 LUTEGO 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODSZKODOWANIA ZA NIERUCHOMOŚĆ PRZEJĘTĄ POD DROGĘ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 26 lipca 2021 r. Starosta N. ustalił solidarnie na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 9 712 zł za nieruchomość położoną w (...) oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr (...) dla której Sąd Rejonowy w Malborku, IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Nowym Dworze Gdańskim prowadził księgę wieczystą nr (...) wydzieloną decyzją tego organu z 15 lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda Pomorski decyzją z 11 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sporna działka przeznaczona była pod drogę dojazdową, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania tzw. zasady korzyści. Uznał przy tym, że sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy nie zawierał pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, a zatem mógł stanowić podstawę określenia wartości prawa własności tej działki. Organ zaznaczył także, że w sprawie nie ziściły się przesłanki zwiększenia wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu potwierdził możliwość wykorzystania pozyskanego operatu szacunkowego. Wskazał, że sporna działka położona jest na obszarze przeznaczonym na ulicę o funkcji dojazdowej, co wykluczało uwzględnienie budowlanego charakteru wywłaszczonej nieruchomości w toku ustalania wysokości należnego odszkodowania i zastosowanie zasady korzyści, gdyż przeznaczenie planistyczne działki jest tożsame z celem, na który wywłaszczono nieruchomość. W konsekwencji tych spostrzeżeń Sąd za prawidłowe uznał ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Zaznaczył przy tym, że podważenie mocy dowodowej operatu dowodowego nie może ograniczać się do zwykłej polemiki i wymaga dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, która to czynność może zostać zainicjowana również przez stronę postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie decyzji organów obu instancji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez brak uzasadnienia w części obejmującej podstawę prawną rozstrzygnięcia w zakresie podstawowych zarzutów stronę w stopniu utrudniającym sporządzenie skargi kasacyjnej przez nieznajomość pełnej normatywnej podstawy rozstrzygnięcia, w warunkach konieczności wykonania formalnych wymogów podania podstaw skargi; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w istotnym zakresie sprzeczności wydanego zaświadczenia planistycznego z zastosowanym normatywnym trybem wywłaszczenia, a co za tym idzie ustaleniem odszkodowania, przez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, niezgodnie z celem tej ustawy do lokalnej drogi dojazdowej, pomimo przywołania w uzasadnieniu faktów stanowiących podstawę takiej sprzeczności; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzją mimo wydania tej decyzji z naruszeniem – art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), dalej: u.g.n., przez niezastosowanie [tego przepisu]; – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. przez niezastosowanie [tego przepisu], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 i art. 154 ust. 1 u.g.n. przez niezastosowanie zasad wykładni prokonstytucyjnej z zastosowaniem normy art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w tym przez przyjęcie, choć pośrednio, że kosztami budowy drogi dojazdowej może być faktycznie obciążony wywłaszczany w stopniu określanym przez beneficjenta wywłaszczenia (gminę). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z pominięciem faktu wykorzystania tej nieruchomości na cele mieszkalne oraz rozszerzył argumentację dotyczącą wybranych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 specustawy drogowej za nieruchomości wywłaszczone na cele drogowe dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowania (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (ust. 5). Zgodnie z kolei z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1). Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do postanowień art. 134 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje zatem, że nie w każdym przypadku wartość rynkowa nieruchomości zgodna z aktualnym jej przeznaczeniem będzie decydowała o wysokości odszkodowania. Modyfikacja tej zasady przewidziana w art. 134 ust. 3 u.g.n. powoduje bowiem, że w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia wartości tej nieruchomości, to wartość nieruchomości przekładająca się na wysokość odszkodowania ustalana jest zgodnie z aktualnym sposobem wykorzystania tej nieruchomości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustalenie wartości nieruchomości w tym przypadku następuje na podstawie aktualnego sposobu jej użytkowania, a nie według przeznaczenia nieruchomości (por. komentarz do art. 134 u.g.n., E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2026, teza 2). W rozpoznawanej sprawie ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło z uwzględnieniem funkcji drogowej. Działka ta została bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na drogę dojazdową. Orzekające w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji uznały zatem, że w sytuacji, gdy aktualna funkcja ustalona dokumentami planistycznymi jest tożsama z celem wywłaszczenia, to brak jest podstaw do zastosowania art. 134 ust. 3 u.g.n. Podejście takie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezgodne z brzmieniem tego przepisu, gdyż pomija w toku ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości aktualnego sposobu jej wykorzystania. Przyjąć jednocześnie należy, że działki z funkcją mieszkaniową, a do tych celów wykorzystywana była wywłaszczona działka, mają większą wartość rynkową niż działki o funkcji drogowej. Tym samym zdaniem sądu kasacyjnego wywłaszczenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w celu zrealizowania inwestycji drogowej spowodowało spadek wartości nieruchomości, co daje podstawę do zastosowania instytucji uregulowanej w art. 134 ust. 3 u.g.n. Odnotować także należy, że wartość wywłaszczonej działki została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wyłącznie z uwzględnieniem funkcji drogowej i w całości pomijała wartość wynikającą z funkcji mieszkaniowej, co uniemożliwiało porównanie tych wartości i ostateczne ustalenie wyniku zastosowania art. 134 ust. 3 u.g.n. Uznać zatem należało, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem dyspozycji art. 7 k.p.a., a przyjęcie go za prawidłowy mogło skutkować pomniejszeniem należnego odszkodowania. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że zakres rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczone są przytoczonym powyżej przepisem art. 183 p.p.s.a.) wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie może zatem uwzględniać zarzutów skargi ani samodzielnie badać kwestii niezwiązanych z przedmiotem sprawy. Działania sądu, które zmierzałyby do uczynienia przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż odnosząca się do istoty prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2026 r., sygn. akt III FSK 74/25, czy z 6 lutego 2026 r., sygn. akt III FSK 48/25). W tym miejscu należy odnotować, że argumentacja przytoczona przez skarżącego kasacyjnie na poparcie rozpoznawanego zarzutu, zmierza do wykazania, że tryb wywłaszczenia zastosowany w odniesieniu do spornej nieruchomości był niezgodny z dokumentami planistycznymi. Zdaniem skarżącego brak bowiem było podstaw do stosowania specustawy drogowej do lokalnej drogi dojazdowej. Oznacza to, że zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości wywłaszczenia, podczas gdy rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji, której mocą ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzut ten jako niedotyczący zatem przedmiotu postępowania znajdował się poza granicami rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. W konsekwencji powyższego uznać należało, że niezbadanie kwestii prawidłowości podstawy wywłaszczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stanowiło naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i pozwalają na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Zasadności analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej upatruje w fakcie nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, co w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie miało miejsce. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania wskazał bowiem jakie metody i techniki zastosował w toku wyceny oraz jakie okoliczności wziął pod uwagę, ustalając wartość wywłaszczonej działki. Z kolei art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje bezpośrednie zastosowanie jej przepisów, o ile Konstytucja nie zawiera odmiennych regulacji. Takiego odmiennego skutku nie przewidują przepisy art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1) a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budowa dróg publicznych mieści się w katalogu celów publicznych, gdyż wydzielanie gruntów pod drogi publiczne zostało wprost przewidziane w art. 6 u.g.n. jako cel publiczny. Z kolei kwestie związane z ustaleniem odszkodowania zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której to przepisy podlegały wykładni dokonanej zarówno przez orzekające w sprawie organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala to na uznanie, że kwestie realizacji konstytucyjnego prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość były przedmiotem ustaleń Sądu pierwszej instancji. Fakt, że sąd ten nie wskazał wprost, że odnosi się do zarzutu skargi związanego z zagadnieniami konstytucyjnymi nie czyni tego wyroku wadliwym i nie uzasadnia jego uchylenia z uwagi na ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. należy odnotować, że przywołane przepisy Konstytucji RP i ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami prawa materialnego, w związku z czym zarzut ich ewentualnego naruszenia powinien być łączony z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W takim ujęciu analizowany zarzut jest tożsamy z zarzutem wskazanym przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, który odnosi się do tych samych przepisów Konstytucji RP i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnia to zatem odniesienie się do tych zarzutów łącznie. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie na podstawie określonego stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwa jest ocena czy wykładnia przepisów prawa materialnego i ich zastosowanie było zasadne z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy. Wykazanie zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wadliwy, czyni rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przedwczesnym. Sytuacja taka miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n, to w tak ustalonym stanie sprawy rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.