I OSK 1174/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Wr 436/21 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.20.2020.ASi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 436/21, oddalił skargę B.K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 9 lipca 2021 r., nr NRŚ-OR.7536.20.2020.ASi, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł B.K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 4 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na dowolnym ustaleniu, że projektowany gazociąg jest niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych (usługowych i przemysłowych) lub projektowanych, zlokalizowanych na terenie gminy L., co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem okoliczności prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędną wykładnię skutkującą zastosowaniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w związku z art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] 2005 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia [...] 2005 r. Nr [...], poz. [...]), przez przyjęcie, że: - spełniona została przesłanka ustawowa do ograniczenia prawa własności skarżącego oraz zezwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu przez okres 3 miesięcy od daty ich rozpoczęcia polegająca na uznaniu, że zachodzi zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia jest urządzeniem w rozumieniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt. 9 i art. 3 pkt. 3 tego Prawa), co skutkowało przyjęciem, że zamiar budowy gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia do miasta L. jest zgodny z ustaleniami tego planu. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., to zarzuty zostały rozpoznane łącznie, gdyż skarżący kasacyjnie w obu zarzutach kwestionuje w istocie zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji miałoby to oznaczać, że w sprawie nie została spełniona jedna z - wymienionych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. - przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy wskazać, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zwana dalej "inwestorem", wystąpiła o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego w ramach inwestycji pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji [...] – L.". Przewiduje ona wybudowanie i posadowienie na opisanej na wstępie nieruchomości skarżącego gazociągu stalowego o średnicy DN 300 mm podwyższonego średniego ciśnienia o ciśnieniu do 1,6 MPa. W ramach inwestycji wykonany ma zostać gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia DN 300 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi w ramach przebudowy istniejącego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia 1,6 MPa z uwagi na jego niezadowalający stan techniczny wynikający z wybudowania jeszcze w latach 1941 i 1972. Analizując treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] 2005 r. nr [...], oraz dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, stwierdza, że inwestycja, w związku z którą ma dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu oznaczonego symbolem R. Jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 6 planu, jest to teren przeznaczony na cele upraw polowych, łąk, pastwisk bez możliwości budowy wszelkich obiektów z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Według załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez środkową część działki przebiega gazociąg o średnicy DN 300 mm i ciśnieniu 1,6 MPa, który w § 16 ust. 2 pkt 4 lit. d) planu określono jako gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia DN300 PN 1,6 MPa relacji odg. węz. [...] - p.p. [...], wraz ze strefą ochronną szerokości 15 m. Stosownie do treści § 4 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego, w obrębie terenów R wyraźnie dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Zgodnie zaś z § 16 ust. 2 pkt 4 lit. b) planu miejscowego, w strefach ochronnych istniejących gazociągów wysokiego oraz podwyższonego średniego ciśnienia ustala się obowiązek uzgodnienia z zarządcą gazociągu lokalizacji obiektów budowlanych wzdłuż strefy ochronnej gazociągu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dopuszcza się lokalizację sieci podziemnego uzbrojenia technicznego w strefie ochronnej gazociągu po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę gazociągu. Ponadto planowany do realizacji gazociąg wraz z dwumetrową strefą ochronną przebiegać ma właśnie w strefie ochronnej istniejącego już gazociągu DN300 (w odległości 4 m od gazociągu istniejącego). Po zrealizowaniu inwestycji dotychczasowy gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji. Projektowany gazociąg będzie przesyłał gaz o takim samym ciśnieniu, jak istniejący - tj. 1,6 MPa. Brak zmiany wartości ciśnienia gazu potwierdza zgodność inwestycji z planem miejscowym. Gazociąg zostanie zlokalizowany na głębokości od 1,5 do 2 m, co umożliwia dalsze wykorzystywanie nieruchomości skarżącego zgodnie z celem określonym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele upraw polowych, łąk i pastwisk. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, istnienie gazociągu we wskazanym miejscu już uprzednio uzasadnione było jego niezbędnością dla obsługi terenów zabudowanych (usługowych i przemysłowych) lub projektowanych, zlokalizowanych na terenie gminy L. Brak zmiany wysokości ciśnienia przesyłanego gazu i planowane wyłączenie z eksploatacji dotychczasowego gazociągu po zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego oznacza, że w istocie dojdzie jedynie do modernizacji istniejącego odcinka sieci. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, ze gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia jest urządzeniem w rozumieniu planu a nie budowlą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa jest o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak między innymi sieci techniczne. W myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przyłącza i urządzenia instalacyjne są urządzeniami budowlanymi. Należy podkreślić, że sam plan miejscowy nie definiuje tego pojęcia. Jednak urządzenia służące zaopatrzeniu w gaz traktuje jako urządzenia infrastruktury technicznej. Wynika to chociażby z treści § 16 ust. 2 pkt 4 planu, który expressis verbis ustala "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" dotyczącej "zaopatrzenia w gaz". Sieć gazowa, gazociąg, przyłącze gazowe jest niewątpliwie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest jednak równocześnie urządzeniem infrastruktury technicznej służącym do przesyłu gazu w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Pojęcie "urządzenie infrastruktury technicznej" jest określeniem zbiorczym i wykorzystywanym dla opisu zespołu podstawowych obiektów, urządzeń i instalacji, takich jak: drogi, mosty, sieci energetyczne (w tym gazowe) i telekomunikacyjne o charakterze usługowym, nieodzownie potrzebnych dla właściwego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. W takim też znaczeniu posługuje się nim lokalny prawodawca w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.