I OSK 117/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 202/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r. nr KOA/5404/Op/23 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2024r. sygn. akt I SA/Wa 202/24, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r. nr KOA/5404/Op/23 w przedmiocie zasiłku okresowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, orzeczenie zaskarżył w całości, zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy zaskarżona Decyzja naruszała art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem Skarżącego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w oparciu o uznanie administracyjne podjęły wszelkie czynności zmierzające do zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych sprawy, w sytuacji, gdy: Skarżący wielokrotnie obszernie argumentował swoją trudną sytuację życiową oraz fakt, że Organ jest jedyną jednostką, która może udzielić mu pomocy z racji tego, że jako osoba uboga, schorowana oraz samotna - nie ma możliwości na zwrócenie się o pomoc do innej instytucji oraz podjęcia samodzielnej aktywności, zaś wnioskowany przez Skarżącego cel stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej. Wobec powyższego wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości oraz poprzedzających go Decyzji Organu I i Organu II instancji. - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem z 31 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł m.in. o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 13 września 2023 r. nr OPS/8123/256/23, przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w terminie od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r. w wysokości 600,00 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 16 listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium powtórzyło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jednocześnie powołując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w szczególności zwracając uwagę na art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej "u.p.s."). Wskazano także na przepisy prawa regulujące granice w jakich organ pomocowy władny jest udzielać zasiłki okresowe wnioskodawcom. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd podzielił zapatrywanie organów, wskazując, że skarżący choć znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie jest pozbawiony jakiejkolwiek pomocy, otrzymywał bowiem zasiłek okresowy oraz w różnych okresach zasiłki celowe z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów. Przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości 600 zł niewątpliwie mieści się w granicach ustawowych, w których powinien rozstrzygać organ administracji publicznej. Jedynie marginalnie Sąd podkreśla, że przyznane skarżącemu świadczenie w formie zasiłku okresowego na wnioskowany okres znajduje się znacznie powyżej granicy minimalnej wysokości kwoty świadczenia. Mając powyższe na uwadze, należy na wstępie wyjaśnić, że pomoc społeczna działa na zasadzie subsydiarności i polega na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że funkcji pomocy społecznej nie można utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru ani przejmować za nich odpowiedzialności, co oznacza zakaz wyręczania przez państwo jednostki i rodziny z zadań, które mogą one zrealizować samodzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 975/23, te i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., należało poczynić uwagę, że przepis ten nie był stosowany w tej sprawie i WSA nie zajmował stanowiska w kwestii jego zastosowania. W art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zawarta jest bowiem regulacja odnosząca się do zasiłku celowego. Natomiast przedmiotem badanej sprawy jest kwestia dotycząca zasiłku okresowego, którego zasady przyznawania określone są w art. 38 u.p.s. Tym samym należało uznać zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. za nieusprawiedliwiony. W tej sytuacji jedynie dla porządku należy przypomnieć, że zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Świadczenie to nie jest przyznawane na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe. Zdaniem Sądu kasacyjnego, nie budzi żadnych wątpliwości, że rozmiar i czas trwania zasiłku okresowego winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym winny uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2361/19). O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ (wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3714/18). W realiach kontrolowanej sprawy organy prawidłowo ustaliły sytuację życiową skarżącego oraz fakt spełnienia ustawowych przesłanek do uzyskania zasiłku okresowego. Organy nie kwestionowały trudnego położenia skarżącego, a także zgłaszanych przez niego potrzeb w zakresie środków na utrzymanie. Natomiast wysokość i okres na jaki przyznano skarżącym zasiłek okresowy organy określiły w poszanowaniu zasad co do jego maksymalnej i minimalnej wysokości oraz możliwości jakie posiada w zakresie dysponowania środkami. Nie ma wątpliwości, że to organ pomocy społecznej jest odpowiedzialny za to komu i jakie świadczenie przyznaje biorąc przy tym pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawców, ale również ilość pozostałych podopiecznych i zakres koniecznej pomocy udzielanej tym osobom. W badanej sprawie wysokość przyznanego skarżącemu kasacyjnie zasiłku okresowego w wysokości 600 zł niewątpliwie mieści się w granicach ustawowych określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s., co więcej jego wysokość zbliżona jest do górnej granicy jego ustawowej wysokości. Zatem organ udzielił pomocy wnioskodawcy w sposób prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. w zw. z art. 7 k.p.a. Zarzut ten, jak wynika z jego uzasadnienia, związany jest zdaniem autora skargi kasacyjnej z faktem niedostatecznego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kwestii środków finansowych znajdujących się w dyspozycji organu pomocy społecznej, które mogły zostać przeznaczone na zwiększenie wysokości wnioskowanego przez skarżącego zasiłku okresowego. Jak wyżej już podkreślono, orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza art. 3 ust. 4, zapewniają organom pomocy społecznej możliwość miarkowania wysokości pomocy, a nawet jej odmowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1607/21). Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10.) Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.