I OSK 1168/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 60/21 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 60/21 oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Szczycieńskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...] odmawiającą zmiany lasu na użytek rolny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. G., zaskarżając w całości wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.b p.p.s.a. przez oddalenie skargi na wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, pomimo tego, że przy jej wydawaniu organ odwoławczy II instancji naruszył przepisy art.7, art.77 i art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w drodze przeprowadzenia odpowiednich dowodów, w celu dokładnego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone przepisem art.13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( tj. Dz.U. 2020, poz. 1463 ze zm.); 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( tj. Dz.U. 2020, poz. 1463 ze zm.), polegającą na skrajnie wąskim rozumieniu przesłanki w postaci " szczególnie uzasadnionej potrzeby", jako sytuacji absolutnie wyjątkowej i koniecznej, podczas gdy właściwe rozumienie tego przepisu, rozpatrywane nie tylko w odniesieniu do zasady ochrony i trwałości utrzymania lasów, ale również do praw ekonomiczno-socjalnych obywateli, powinno być znacznie szersze. Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, przyznanie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych. Zażądano przeprowadzenia rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art.13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z tym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie wskazanego przepisu przez jego błędną wykładnię, polegającą na skrajnie wąskim rozumieniu przesłanki w postaci " szczególnie uzasadnionej potrzeby", jako sytuacji absolutnie wyjątkowej i koniecznej, podczas gdy właściwe rozumienie tego przepisu, rozpatrywane nie tylko w odniesieniu do zasady ochrony i trwałości utrzymania lasów, ale również do praw ekonomiczno-socjalnych obywateli, powinno być znacznie szersze. Wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zawęził rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby właścicieli lasu". Zdaniem skarżącego kasacyjnie zawężająca wykładnia omawianej przesłanki nie ma uzasadnienia ani normatywnego, ani aksjologicznego. O ile lasy stanowią znaczącą wartość z punktu widzenia społecznego, to nie sposób postawić tezy, że stanowią najwyższe dobro. Dalej skarżący argumentuje, że dobrem, które należy przeciwstawić w ramach zasady zrównoważonego rozwoju są szeroko rozumiane prawa socjalno - bytowe konkretnego podmiotu. W konkretnych okolicznościach przypadku waga owej szczególnie skonkretyzowanej potrzeby powinna przeważać nad zasadą ochrony lasów, jednakże nie można jej traktować jako przesłanki absolutnie wyjątkowej. Jeśli zatem w realiach konkretnego przypadku, postulowana przez wnioskodawcę zmiana przeznaczenia gruntu, ma bardzo duże znaczenie dla sfery bytowej właściciela lasu, nie powoduje uszczerbku w konkretnym ekosystemie leśnym, przynosząc korzyści w środowisku naturalnym, to taka sytuacja może być uznana za spełniającą przesłankę omawianej normy prawa materialnego, nawet jeśli ta zmiana nie byłaby czymś absolutnie niezbędnym dla wnioskującego. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach nie może być oderwana od całości uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ww. ustawy). Z kolei art. 8 ustawy określa zasady prowadzenia gospodarki leśnej, a są nimi: powszechna ochrona lasów; trwałość utrzymania lasów; ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. W art.9 ustawodawca określił obowiązki właścicieli lasów w celu zapewnienia ich powszechnej ochrony. Należy też zauważyć, że art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przesłanki pozwalające na zmianę lasu na użytek rolny nie mogą być, w kontekście systemowym, interpretowane rozszerzająco. Również wykładnia literalna omawianej przesłanki wskazuje, że chodzi o potrzebę szczególnie uzasadnioną, a zatem nie każdą, zwykłą potrzebę, lecz potrzebę wyjątkową. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, mogą zaś być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust.2 ustawy o lasach, wskazując, że dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb, o których mowa w tym przepisie, nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu zwykłych potrzeb, ale potrzeb kwalifikowanych, szczególnych. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, musi być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów sytuacji strony i jej argumentów. Wykładnia omawianego przepisu przez Sąd I instancji uwzględnia również dorobek orzeczniczy. W tej bowiem kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne i zgodne z przyjętym w zaskarżonym wyroku ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11.04.2014, II OSK 2735/12; 14.07.2020 r.; II OSK 845/20; 25.05.2022 r. I OSK 1880/21; 2.06. 2023 r., I OSK 117/21; 6.06.2023 r. I OSK 108/21). Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.b p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 i art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w drodze przeprowadzenia odpowiednich dowodów, w celu dokładnego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone przepisem art.13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Według autora skargi kasacyjnej organ nie wyjaśnił i nie rozważył, jaki wpływ na sytuację ekonomiczno – bytową skarżącego i jego rodziny, również w kontekście przyszłego obowiązku ponownego zalesienia przedmiotowej działki gruntu, będzie miało dalsze przeznaczenie tego gruntu, jako leśny. Według niego samo ustalenie areału gruntu i porównanie go do działki leśnej jest niewystarczające. Skarżący zarzucił, że nie zostały poczynione żadne ustalenia w kwestii dochodu, sytuacji rodzinnej i jego obciążeń finansowych, w tym kredytowych. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić, że w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach ustawodawca zawarł sformułowanie "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji a co daje organowi pewną swobodę przy jej podejmowaniu (nie oznaczającej jednak dowolności w tym zakresie). W takiej sytuacji organ powinien dokonać starannej oceny materiału dowodowego i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadnionych, przemawiających za zmianą jego przeznaczenia. Jednakże to na wnioskującym właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby. We wniosku z 6 kwietnia 2020 r. o " wyłączenie z produkcji leśnej" działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], skarżący wskazał, że przedmiotowe działki nabył w wyniku postępowania egzekucyjnego od komornika sądowego, są one położone wśród innych gruntów rolnych stanowiących jego własność, a zostały przez niego przejęte jako pozbawione drzewostanu przez poprzedniego właściciela. Wnioskujący rolnik deklarował, że na przedmiotowych działkach nie planuje żadnych działań inwestycyjnych wykraczających poza standardową działalność rolniczą. Nadto powołał się na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, którą orzeczono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. W ewidencji gruntów przedmiotowe działki oznaczone są jako las klasy V o łącznej powierzchni 2,77 ha. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o zmianę lasu na użytek rolny zmierza jedynie do powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych i przeznaczenia ich na uprawę użytków zielonych i zboża. Organ odwoławczy ustalił ponadto, ze skarżący ma gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 90 ha, natomiast zmiana przeznaczenia gruntu leśnego dotyczy rozproszonych gruntów leśnych o pow. 2,77 ha, co stanowi ok.3% areału gruntów skarżącego. Z tego organ wywiódł, że nie sposób uznać aby zwiększenie o 3 % areału gruntów rolnych wykorzystywanych przez skarżącego w ramach prowadzonej gospodarki rolnej będzie miało istotne znaczenie dla produkcji rolniczej. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji, uznając, że skarżący nie wykazał, iż dla egzystencji jego, czy też jego rodziny albo funkcjonowania gospodarstwa nieodzowna jest zmiana przeznaczenia gruntu. W tych okolicznościach sprawy, gdy skarżący ani we wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, ani w odwołaniu nie podnosił kwestii majątkowych, nie wskazywał na trudności finansowe, czy zagrożenie bytu socjalnego rodziny, to zarzut naruszenia przez organy orzekające niewyjaśnienia tych kwestii jest całkowicie nieuzasadniony. Słusznie Sąd Wojewódzki, podzielając stanowisko Kolegium uznał, że przy ponad 90 hektarowym gospodarstwie rolnym pozostawienie 2,77 ha lasu, nie będzie miało znaczenia dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa. Argumentacja skarżącego, dotycząca tego, że obecnie grunt jest pozbawiony drzewostanu nie ma znaczenia w kontekście art.13 ust.2 omawianej ustawy. W sprawie jest bezsporne, że teren objęty wnioskiem jest lasem, jest objęty inwentaryzacją stanu lasów na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2024 r., w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem Ls. Spełnia zatem definicję lasu w rozumieniu art.3 pkt 1 a ustawy o lasach, pomimo że jest pozbawiony drzewostanu leśnego. Zdaniem Sądu, pomimo iż to nie skarżący dokonał wycinki drzew, to nie sposób przyjąć, że zmiana lasu na użytek rolny może nastąpić metodą "faktów dokonanych", poprzez wycinkę roślinności leśnej. W rozpoznawanej jednak sprawie istotne znaczenie ma brak wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, o której mowa w art. 13 ust.2 ustawy o lasach. Nie ma znaczenia w tej sprawie podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia kosztów odtworzenia lasu, gdyż przedmiotem sprawy nie była decyzja nakazująca odtworzenie lasu. W świetle przesłanek określonych w art.13 ust.2 ustawy o lasach nie ma też znaczenia okoliczność, że zniszczenie lasu na przedmiotowych działkach nastąpiło bez wiedzy nabywcy gruntów, jak też to że, jak twierdzi, nie wiedział, że przedmiotowe działki są lasem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Brak było podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż termin do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z art.179 p.p.s.a., wynosi 14 dni. Pismo procesowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zawierające stanowisko w przedmiocie skargi kasacyjnej, wniesiono w dniu 14 czerwca 2021 r. ( data stempla pocztowego na kopercie), a zatem po upływie 14 dniowego terminu dla złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjnej. Pełnomocnik organu nie uczestniczył też w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.