I OSK 1165/22

Dnia 24 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., A. P., J. F., I. B.i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/21 w sprawie ze skargi J.B., A. P., J.F., I. B.i A. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., I SA/Wa 1191/21 oddalił skargę J. B., A. P., J. F., I. B. i A.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. B., A.P., J. F., I. B. oraz A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] nie została skierowana do osoby zmarłej, podczas gdy Sąd winien uwzględnić skargę w całości, z uwagi na to, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja z dnia [...] września 1977 r., z uwagi na niepoprawnie ustalony krąg stron, została skierowana do osoby zmarłej; II. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", w zw. z art. 25 i art. 26 k.p.a., w ich ówczesnym brzmieniu, przez oddalenie skargi wskutek uznania, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, na skutek czego winna zostać stwierdzona jej nieważność i usunięta z obrotu prawnego, podczas gdy Sąd winien uwzględnić skargę w całości z uwagi na to, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie, szerzej motywując zajęte w sprawie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem część nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], km. [...] i [...], dla której urządzona była księga wieczysta KW nr [...], o powierzchni 8412 m2, stanowiącą, wg wpisów w ww. księdze wieczystej, własność M. B. Decyzja ta objęta została wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. o stwierdzenie jej nieważności, złożonym przez spadkobierców wywłaszczonej właścicielki. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, w następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Skarga na powyższą decyzję Minister Rozwoju, Pracy i Technologii została oddalona zaskarżonym wyrokiem. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do kwestii niepoprawnie ustalonego kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego, a tym samym pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, do postawionych zarzutów należy odnieść się łącznie. W badanej skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe nieuznanie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 25 i art. 26 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiły, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 22), natomiast decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (art. 23 ust. 1 pkt 4). Z kolei art. 25 k.p.a. wskazywał, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast art. 26 k.p.a. stanowił, iż stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Mając na uwadze, iż przywołane w skardze kasacyjnej uzasadnienie rażącego naruszenia ww. przepisów ograniczone zostało wyłącznie do zagadnienia skierowania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1977 r. do osoby zmarłej, to wypada skonstatować, iż art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie odnosi się do tej kwestii, regulując zagadnienie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej, bowiem postawiony zarzut abstrahuje od treści tegoż przepisu. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacji należy zauważyć, iż problemem w sprawie pozostaje aktualnie kwestia prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. W tym zaś zakresie wypada dostrzec, iż przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podobnie zresztą jak obecnie obowiązujące przepisy art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n., dopuszczały prowadzenie tego rodzaju postępowania wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przewidywał to w szczególności art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiąc, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Podobnie, art. 16 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy stanowił, iż we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Natomiast art. 20 owej ustawy wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż nie jest kwestionowane, że jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zmarła ujawniona w księdze wieczystej właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także, że następcy prawni zmarłej właścicielki nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm. ). Nie zgłosili się oni także do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednocześnie należy skonstatować, iż przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. samodzielnie określały elementy decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Powyższa regulacja nie może być jednak odczytywana w oderwaniu od przywołanych powyżej przepisów tej ustawy, pozwalających wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Powyższe wskazuje, iż nie w każdym przypadku istniała możliwość identyfikacji właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a zatem przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie może być odczytywany jako przewidujący bezwzględną konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej, w kontekście wskazania z imienia, nazwiska i adresu osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4160/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. powinien być interpretowany także z uwzględnieniem art. 24 tej ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania, jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. W okolicznościach badanej sprawy żadna z tych kategorii osób uprawnionych do odszkodowania nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym, a to oznacza, iż nie było możliwe imienne wskazanie osób uprawnionych do odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., I OSK 1163/19; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1169/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. rozstrzygała o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości "zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW Nr [...] jako własność M.B.", a rozstrzygając o wypłacie ustalonego odszkodowania wskazywała: "nieustaleni spadkobiercy po zmarłej M.B.", to powyższe uznać wypada za należycie uwzględniającą okoliczności sprawy konkretyzację, tak samej wywłaszczonej nieruchomości, jak i osób uprawnionych do odszkodowania. Ujawnienie w decyzji wywłaszczeniowej danych osoby wpisanej jako właścicielka w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Zaprzecza temu istnienie po stronie organu świadomości tego, że zmarła, ujawniona w księdze wieczystej, właścicielka nieruchomości, jak i zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniający fakt skierowania wywłaszczenia wobec nieruchomości o nieuregulowanym, z tego właśnie powodu, stanie prawny (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., I OSK 826/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe nie wskazuje na to aby doszło w toku postępowania nieważnościowego do, naruszającego dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustalenia, iż ww. decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby zmarłej. W świetle powyższych uwag nie sposób uznać aby decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1977 r. naruszała w rażący sposób przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wszak rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistości naruszenia prawa, z uwagi na wagę i charakter naruszonego przepisu, oraz wywołane skutki ekonomiczne lub gospodarcze, a w okolicznościach badanej sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka ww. konstrukcji prawnej, tj. nie nastąpiło oczywiste naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. W badanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 25 i art. 26 k.p.a., w brzmieniu z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jakkolwiek dysponując informacją o śmierci właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek organu podjęcia kroków w celu ujawnienia aktualnego właściciela nieruchomości. Jest to jednak obowiązki o charakterze procesowym, którego waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. Co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, uwzględniając przywołane powyżej regulacje prawne ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., pozwalające wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ewentualne naruszenie w toku postępowania obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w tego rodzaju postępowaniu, nie może zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji rażąco sprzecznej z prawem. Jak to już powyżej wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.