I OSK 116/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 201/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2024r. sygn. akt I SA/Wa 201/24, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, orzeczenie zaskarżył w całości, zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy zaskarżona Decyzja naruszała art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem Skarżącego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w oparciu o uznanie administracyjne podjęły wszelkie czynności zmierzające do zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych sprawy, w sytuacji, gdy: Skarżący wielokrotnie obszernie argumentował swoją trudną sytuację życiową oraz fakt, że Organ jest jedyną jednostką, która może udzielić mu pomocy z racji tego, że jako osoba uboga, schorowana oraz samotna - nie ma możliwości na zwrócenie się o pomoc do innej instytucji oraz podjęcia samodzielnej aktywności, zaś wnioskowany przez Skarżącego cel stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej. Wobec powyższego wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości oraz poprzedzających go Decyzji Organu I i Organu II instancji, - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem z 31 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł m.in. o przyznanie zasiłków celowych w miesiącu październiku 2023 r. z przeznaczeniem na zakup leków, żywności, środków kosmetycznych, środków higienicznych i środków czystości. Decyzją z 13 września 2023 r. nr OPS/8121/1466/2023 Burmistrz Grodziska Mazowieckiego przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na miesiąc październik 2023 r. na wnioskowane potrzeby w łącznej kwocie 476,66 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 14 listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił dlaczego wysokość świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego podlega uznaniu organu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd podzielił zapatrywanie organów, wskazując, że skarżący choć znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie jest pozbawiony jakiejkolwiek pomocy, otrzymywał bowiem regularnie zasiłek okresowy oraz w różnych okresach zasiłki celowe z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić na wstępie, że pomoc społeczna działa na zasadzie subsydiarności i polega na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej "u.p.s."). Oznacza to, że funkcji pomocy społecznej nie można utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru ani przejmować za nich odpowiedzialności, co oznacza zakaz wyręczania przez państwo jednostki i rodziny z zadań, które mogą one zrealizować samodzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 975/23). Odnotowania także wymaga, że konsekwencją takiej koncepcji pomocy społecznej jest fakt limitowania form pomocy społecznej oraz okoliczności, w jakich pomoc ta może zostać udzielona. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany wyłącznie na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb człowieka takich jak pokrycie w całości lub części kosztu zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (por. art. 39 ust. 2 u.p.s.). Jak podkreśla się to w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18). Taką potrzebą bytową niewątpliwie jest zakup żywności i leków również wskazany we wniosku. Należało w tym miejscu zwrócić uwagę, że skarżącemu kasacyjnie przyznano zasiłek celowy na rzeczy wskazane we wniosku. Skarżący kwestionuje jednakże wysokość przyznanego zasiłku. W realiach kontrolowanej sprawy organy prawidłowo ustaliły sytuację życiową skarżącego oraz fakt spełnienia ustawowych przesłanek do uzyskania zasiłku celowego. Organy nie kwestionowały trudnego położenia skarżącego, a także zgłaszanych przez niego potrzeb w zakresie środków na utrzymanie. Natomiast wysokość świadczenia jakie przyznano skarżącemu zasiłkiem celowym organy określiły w poszanowaniu zasad co do jego maksymalnej i minimalnej wysokości oraz możliwości jakie posiada w zakresie dysponowania środkami. Nie ma wątpliwości, że to organ pomocy społecznej jest odpowiedzialny za to komu i jakie świadczenie przyznaje biorąc przy tym pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawców, ale również ilość pozostałych podopiecznych i zakres koniecznej pomocy udzielanej tym osobom. W badanej sprawie wysokość przyznanego skarżącemu kasacyjnie zasiłku celowego w wysokości 476,66 zł niewątpliwie mieści się w granicach uznania określonych w art. 39 ust. 1 u.p.s. Zatem organ udzielił pomocy wnioskodawcy w sposób prawidłowy. Nadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że skarżący jest także beneficjentem innych świadczeń z pomocy społecznej (organ pomocowy przyznał 600 zł zasiłku okresowego na miesiąc październik 2023 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego a wysokość przyznanego zasiłku została uzasadniona w sposób uwzględniający sytuację skarżącego. Skarżący nie został pozostawiony bez wsparcia, natomiast wsparcie ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na pokrycie wszystkich niedostatków. Przyjęty w polskim prawie model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb. Przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej określają zasady funkcjonowania pomocy społecznej i udzielania wsparcia. Cechą tych przepisów mających charakter zasady jest to, że nie podlegają stosowaniu na zasadzie "wszystko albo nic", ale mogą być realizowane w pewnym wymiarze, ich realizacja podlega stopniowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 534/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. okazał się niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. w zw. z art. 7 k.p.a. Zarzut ten, jak wynika z jego uzasadnienia, związany jest zdaniem autora skargi kasacyjnej z faktem niedostatecznego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kwestii środków finansowych znajdujących się w dyspozycji organu pomocy społecznej, które mogły zostać przeznaczone na zwiększenie wysokości wnioskowanego przez skarżącego zasiłku okresowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że w wyrokach sądów administracyjnych pojawia się również kwestia wyjaśnienia przez organy podstaw przyznania zasiłku okresowego w określonej wysokości czy na określony okres, z uwzględnieniem możliwości finansowych organu. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika jednak bezwzględny wymóg każdorazowego wykazywania, jak wysokość zasiłku ma się do ilości przyznanych organowi środków, ile zostało już rozdysponowane czy jaka jest średnia wysokość przyznawanego świadczenia. Po pierwsze, wielkości te są zmienne w czasie, nawet w ramach jednego postępowania. Po drugie, uzasadnienie decyzji o przyznaniu zasiłku winno potwierdzać zgodność rozstrzygnięcia z przepisami ustawy, a te w zakresie zasad udzielania pomocy społecznej są zróżnicowane. Brak wskazania w zaskarżonej decyzji kwot, którymi dysponował organ pomocowy nie oznacza zatem, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 k.p.a. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia na skutek uwzględnienia skargi wymaga stwierdzenia innego (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak możliwości stwierdzenia takiego wpływu uniemożliwia zatem uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadnie Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Na marginesie powyższych rozważań należy także odnotować, że autor skargi kasacyjnej sporządzając skargę kasacyjną ograniczył swoje wywody wyłącznie do wskazania występującego jego zdaniem uchybienia w zakresie wyjaśnienia możliwości finansowych organu pomocy społecznej, nie określając jednocześnie jaki wpływ te uchybienia mogły mieć na wynik rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.