I OSK 1142/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1505/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOX/763/Po/22 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r. 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 1505/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOX/763/Po/22 utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 10 maja 2022 r. nr KOX/1349/Po/17 w przedmiocie zwrotu podania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że SKO nie było zobligowane do umorzenia postępowania administracyjnego w związku z bezprzedmiotowością postępowania, wynikającą z braku materialnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego przed SKO, 2) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w realiach przedmiotowej sprawy ww. przepis nie ma zastosowania i SKO wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie zwrotu podania (wniosku o ustalenie skarżącej z dnia 17.01.2017 r.) w oparciu o przepis art. 66 § 3 k.p.a., postąpił prawidłowo, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie o zmianę stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało wszczęte przez skarżącą w dniu 20.01.2017 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13.06.2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (wejście w życie 15.08.2019 r.), na mocy której to ustawy znowelizowano treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 73 ust. 2 i art. 73 ust. 2d, stanowiący o tym, iż organem właściwym do rozpoznania ww. spraw stał się sąd powszechny z uwagi na miejsce położenia nieruchomości, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co prowadzi do wniosku, iż wraz z wejściem ww. przepisów w życie postępowanie przez SKO stało się bezprzedmiotowe i winno zostać zakończone wydaniem decyzji merytorycznej, tj. umorzeniem postępowania, 3) art. 66 § 3 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy ustawy i uznanie, iż organ, który wydał zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował ww. przepis, w sytuacji gdy organ winien umorzyć postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem zmiana przepisów art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomości nastąpiła po zainicjowaniu postępowania przed SKO przez skarżącą, co skutkowało brakiem dalszej drogi administracyjnej i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując przy tym, iż tak też orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny z udziałem skarżącej w sprawach o analogicznym stanie faktycznym oraz prawnym pod sygn. akt: I SA/Wa 1375/23 (wyrok z dnia 20.09.2023 r.) i o sygn. akt: I SA/Wa 1374/23 (wyrok z dnia 20.09.2023 r.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych; Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te nie były zasadne. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, w jaki sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno postąpić w wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] z dnia 17 stycznia 2017 r., z uwagi na wejście w życie (w dniu 15 sierpnia 2019 r.) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) a która to ustawa nie zawierała przepisów przejściowych. Z akt sprawy wynikało, że Prezydent m. st. Warszawy, oświadczeniem z dnia 14 grudnia 2016 r. ( doręczonym w dniu 22 grudnia 2016r.) – a które zostało złożone na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 i 2a w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) - wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i [...] z obrębu [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2016 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznia 2017 r., opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano jednocześnie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynoszącej 1% wartości gruntu i ustalenie nowej stawki wynoszącej 3% było związane z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, natomiast zachowana została dotychczasowa wartość gruntu. Następstwem powyższego, w dniu 20 stycznia 2017 r. do Samorządowego Kolegium w Warszawie wpłynął wniosek Spółdzielni z dnia 17 stycznia 2017 r. - złożony na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki, wynoszącej 3%, było nieuzasadnione, gdyż – jak twierdziła Spółdzielnia - nie doszło w tym przypadku do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, uzasadniającej zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji zatem zmiana stawki procentowej była niczym nieuzasadniona. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 10 maja 2022r. nr KOX/1349/Po/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. – orzekło o zwrocie podania Spółdzielni z dnia 17 stycznia 2017 r. wyjaśniając przy tym, że wskutek zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw i brakiem przepisów przejściowych, samorządowe kolegium odwoławcze przestało być już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r.). Stanowisko to podtrzymał organ w postanowieniu z dnia 23 maja 2023 r., wydanym na skutek wniosku Spółdzielni o ponowne rozpoznanie sprawy i następnie pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 u.g.n. to do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, należało wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu (tj. obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2019 r.). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega bowiem na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają. Z uwagi więc, że w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, to- w ocenie Sądu Wojewódzkiego - zasadnie Kolegium zwróciło skarżącej podanie z dnia 17 stycznia 2017 r. dotyczące żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu. Stosownie bowiem do treści art. 66 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oczekiwanie natomiast przez skarżącą, że Kolegium załatwi merytorycznie sprawę, było niezasadne, gdyż wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], która w skardze kasacyjnej podnosiła, że nie kwestionuje, iż na gruncie aktualnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 73 ust. 2d, Kolegium nie jest już organem właściwym do rozpoznania spraw z tytułu zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem - zgodnie z brzmieniem nowych przepisów w/w ustawy - właściwym w tych sprawach jest sąd powszechny, tym niemniej – w ocenie skarżącej - brak wydania przez SKO, w realiach niniejszej sprawy, decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., czyniło swego rodzaju niepewność prawną w przedmiocie aktualnie obowiązującej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto skarżąca podkreślała, iż jej wniosek o ustalenie z dnia 17 stycznia 2017 r. został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw a zatem wniosek ten wpłynął do organu w okresie, gdy Kolegium jeszcze pozostawało właściwe do rozpoznania w/w wniosku. W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącej nie było prawidłowe. W analizowanej sytuacji nie było rzeczą sporną, że dniu wniesienia przez skarżącą Spółdzielnię do Kolegium wniosku - w trybie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% było nieuzasadnione, organ ten był uprawniony do rozpoznania w/w wniosku, sporne było jedynie to, czy w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia Kolegium winno wniosek ten zwrócić czy też wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jak wspomniano bowiem wyżej, w dniu 15 sierpnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), a która zmieniła dotychczasowy sposób rozpoznawania tego rodzaju spraw. Poprzednio (to jest do dnia 15 sierpnia 2019 r.) właściwy organ – w oparciu o przepisy art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w poprzednim brzmieniu - wypowiadał pisemnie dotychczasową wysokość stawki procentowej, składając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Wypowiedzenie powinno przy tym wyjaśniać zaistnienie przesłanek uzasadniających aktualizację stawki oraz pouczenie o możliwości i sposobie zakwestionowania jego prawidłowości (wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości). Od wydanego następnie orzeczenia kolegium przysługiwał sprzeciw, skutkujący przekazaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Zmieniona wysokość stawki procentowej była wiążąca od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia. Aktualnie jednak, na skutek wprowadzonej w/w ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium nie jest już organem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju wniosków. Ustawodawca uprościł i skrócił bowiem procedowanie w takich sprawach. Na mocy nowych przepisów, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego (aktualizację stawki opłaty rocznej), może wystąpić zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ (art. 73 ust. 2 u.g.n). Właściwy organ przedstawia pisemne oświadczenie zawierające propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego, wyznaczając termin na zajęcie stanowiska przez użytkownika wieczystego (nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania pisma). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego, bądź nie przedstawił stanowiska, organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d u.g.n.). W przypadku zainicjowania zmiany wnioskiem użytkownika wieczystego, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2e u.g.n.). W aktualnym stanie prawnym dla rozpatrywania ewentualnego sporu pomiędzy stronami właściwy w omawianym przypadku będzie więc sąd powszechny, gdyż w ustawie z 13 czerwca 2019 r. nie przewidziano w tym zakresie przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powyższy przepis umożliwia zatem zakończenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty nie jest możliwe. Istotne przy tym jest jednakże to, że umorzenie postępowania jest dokonywane decyzją administracyjną a zatem w przypadku wydania decyzji o umorzeniu postępowania, muszą zachodzić przesłanki warunkujące wydanie w danej sprawie decyzji administracyjnej przez uprawniony organ. Owe uwarunkowania formalne są bowiem takie same dla wydania przez określony organ zarówno decyzji materialnoprawnej, jak i formalnej. Jednym z tych uwarunkowań jest zaś to, by organ orzekający był organem właściwym do wydawania w danej kategorii spraw decyzji administracyjnych. Innymi słowy by orzekający organ posiadał w takich sprawach kompetencje orzecznicze. Brak tych kompetencji powoduje natomiast to, że decyzja wydana w sprawie, w której organ administracyjny nie był właściwy, jest decyzją nieważną. Słusznie zatem na ten aspekt zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że ponieważ w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, to (cyt.): "wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej". Z tych powodów więc, zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 66 § 3 k.p.a. nie były usprawiedliwione. Kolegium w skutek bowiem braku w tym zakresie przepisów intertemporalnych, było zobligowane do stosowania w dniu orzekania znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym dniu zaś organ nie był uprawniony do wydawania żadnych decyzji w przedmiocie wniosku Spółdzielni z dnia 17 stycznia 2017 r. W takiej sytuacji zatem organ mógł jedynie - stosownie do przepisu art. 66 § 3 k.p.a.- dokonać zwrotu wniosku. Po myśli bowiem w/w przepisu, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.