I OSK 1141/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1504/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOX/761/Po/22 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1504/23, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOX/761/Po/22 w przedmiocie zwrotu podania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że SKO nie było zobligowane do umorzenia postępowania administracyjnego w związku z bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z braku materialnej podstawy prawnej prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego przed SKO; 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy ww. przepis nie ma zastosowania i SKO wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie zwrotu podania (wniosku o ustalenie skarżącej z dnia 17 stycznia 2017 r.) w oparciu o przepis art. 66 § 3 k.p.a., postąpił prawidłowo, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie o zmianę stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało wszczęte przez skarżącą w dniu 20 stycznia 2017 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (wejście w życie 15 sierpnia 2019 r.), na mocy której to ustawy znowelizowano treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 73 ust. 2 i art. 73 ust. 2d, stanowiące o tym, że organem właściwym do rozpoznania ww. spraw stał się sąd powszechny z uwagi na miejsce położenia nieruchomości, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co prowadzi do wniosku, że wraz z wejściem ww. przepisów w życie postępowanie przez SKO stało się bezprzedmiotowe i winno zostać zakończone wydaniem decyzji merytorycznej, tj. umorzeniem postępowania; 3) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy ustawy i uznanie, że organ, który wydał zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował ww. przepis, w sytuacji gdy organ winien umorzyć postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem zmiana przepisów art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomości nastąpiła po zainicjowaniu postępowania przed SKO przez skarżącą, co skutkowało brakiem dalszej drogi administracyjnej i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując przy tym, że tak też orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny z udziałem skarżącej w sprawach w analogicznym stanie faktycznym oraz prawnym pod sygn. akt: I SA/Wa 1375/23 i o sygn. akt: I SA/Wa 1374/23 (wyroki z 20 września 2023 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, w jaki sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno postąpić z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie z 17 stycznia 2017 r., z uwagi na wejście w życie (w dniu 15 sierpnia 2019 r.) ustawy z dnia 13 czerwca 2019r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), a która to ustawa nie zawierała przepisów przejściowych. Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że Prezydent m.st. Warszawy oświadczeniem z 9 grudnia 2016 r. (doręczonym 22 grudnia 2016 r.), złożonym na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej: "u.g.n.") - wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2016 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznia 2017 r., opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano jednocześnie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynoszącej 1% wartości gruntu i ustalenie nowej stawki wynoszącej 3% było związane z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, obecnie nieruchomość wykorzystywana jest na cel nie mieszkaniowy. Natomiast zachowana została dotychczasowa wartość gruntu. Następnie w dniu 20 stycznia 2017 r. do Samorządowego Kolegium w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie z 17 stycznia 2017 r., złożony na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 u.g.n., o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki, wynoszącej 3%, było nieuzasadnione, gdyż – jak twierdziła skarżąca kasacyjnie – nie doszło w tym przypadku do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, uzasadniającej zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości już w momencie oddania w użytkowanie posiadały istniejące zagospodarowanie i zabudowę i były wykorzystywane na taki sam cel, jak obecnie. Powołano się na, obowiązującą w dacie podpisywania umów o ustanowienie użytkowania wieczystego, uchwałę nr 281 Rady Ministrów z 10 grudnia 1971 r. W tej sytuacji zatem zmiana stawki procentowej była niczym nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 10 maja 2022r. nr KOX/1332/Po/17, wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., orzekło o zwrocie podania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie z 17 stycznia 2017 r., wyjaśniając przy tym, że wskutek zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw i brakiem przepisów przejściowych, samorządowe kolegium odwoławcze przestało być już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2019 r.). Stanowisko to podtrzymał organ w postanowieniu z dnia 23 maja 2023 r., wydanym na skutek wniosku skarżącej kasacyjnie o ponowne rozpoznanie sprawy. Pogląd powyższy podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zdaniem którego skoro w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 u.g.n. to do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, należało wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu (tj. obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2019 r.). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega bowiem na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają. Z uwagi więc, że w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, to – w ocenie Sądu I instancji – zasadnie SKO zwróciło Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie podanie z 17 stycznia 2017 r. dotyczące żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu. Stosownie bowiem do treści art. 66 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oczekiwanie natomiast przez skarżącą kasacyjnie, że SKO załatwi merytorycznie sprawę, było niezasadne, gdyż wydanie przez SKO orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Warszawie, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że nie kwestionuje, że na gruncie aktualnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 73 ust. 2d u.g.n., SKO nie jest już organem właściwym do rozpoznania spraw z tytułu zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem – zgodnie z brzmieniem nowych przepisów ww. ustawy – właściwym w tych sprawach jest sąd powszechny, tym niemniej – w ocenie skarżącej kasacyjnie – brak wydania przez SKO, w realiach niniejszej sprawy, decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., czyniło swego rodzaju niepewność prawną w przedmiocie aktualnie obowiązującej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o ustalenie z 17 stycznia 2017 r. został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, a zatem wniosek ten wpłynął do organu w okresie, gdy SKO jeszcze pozostawało właściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie. Przede wszystkim zauważyć należy, że w analizowanej sytuacji nie było rzeczą sporną, że dniu wniesienia przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w Warszawie do SKO wniosku – w trybie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% było nieuzasadnione, organ ten był uprawniony do rozpoznania ww. wniosku, sporne było jedynie to, czy w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia SKO powinno wniosek ten zwrócić czy też wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W tym kontekście przypomnieć należy, że 15 sierpnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, a która zmieniła dotychczasowy sposób rozpoznawania tego rodzaju spraw. Poprzednio (to jest do 15 sierpnia 2019 r.) właściwy organ – w oparciu o przepisy art. 78-81 u.g.n. w poprzednim brzmieniu – wypowiadał pisemnie dotychczasową wysokość stawki procentowej, składając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Wypowiedzenie powinno przy tym wyjaśniać zaistnienie przesłanek uzasadniających aktualizację stawki oraz pouczenie o możliwości i sposobie zakwestionowania jego prawidłowości (wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości). Od wydanego następnie orzeczenia kolegium przysługiwał sprzeciw, skutkujący przekazaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Zmieniona wysokość stawki procentowej była wiążąca od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia. Aktualnie jednak, na skutek wprowadzonej ww. ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest już organem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju wniosków. Ustawodawca uprościł i skrócił bowiem procedowanie w takich sprawach. Na mocy nowych przepisów, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego (aktualizację stawki opłaty rocznej), może wystąpić zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ (art. 73 ust. 2 u.g.n). Właściwy organ przedstawia pisemne oświadczenie zawierające propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego, wyznaczając termin na zajęcie stanowiska przez użytkownika wieczystego (nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania pisma). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego, bądź nie przedstawił stanowiska, organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d u.g.n.). W przypadku zainicjowania zmiany wnioskiem użytkownika wieczystego, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2e u.g.n.). W aktualnym stanie prawnym dla rozpatrywania ewentualnego sporu pomiędzy stronami właściwy w omawianym przypadku będzie więc sąd powszechny, gdyż w ustawie z 13 czerwca 2019 r. nie przewidziano w tym zakresie przepisów przejściowych. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powyższy przepis umożliwia zatem zakończenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty nie jest możliwe. Istotne przy tym jest jednakże to, że umorzenie postępowania jest dokonywane decyzją administracyjną, a zatem w przypadku wydania decyzji o umorzeniu postępowania, muszą zachodzić przesłanki warunkujące wydanie w danej sprawie decyzji administracyjnej przez uprawniony organ. Owe uwarunkowania formalne są bowiem takie same dla wydania przez określony organ zarówno decyzji materialnoprawnej, jak i formalnej. Jednym z tych uwarunkowań jest zaś to, by organ orzekający był organem właściwym do wydawania w danej kategorii spraw decyzji administracyjnych. Innymi słowy by orzekający organ posiadał w takich sprawach kompetencje orzecznicze. Brak tych kompetencji powoduje natomiast to, że decyzja wydana w sprawie, w której organ administracyjny nie był właściwy, jest decyzją nieważną. Słusznie zatem na ten aspekt zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że ponieważ w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, to (cyt.): "wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej". Z tych powodów więc, zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 66 § 3 k.p.a. nie były usprawiedliwione. SKO w skutek bowiem braku w tym zakresie przepisów intertemporalnych, było zobligowane do stosowania w dniu orzekania znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym dniu zaś organ nie był uprawniony do wydawania żadnych decyzji w przedmiocie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie z 17 stycznia 2017 r. W takiej sytuacji zatem organ mógł jedynie – stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. – dokonać zwrotu wniosku. Po myśli bowiem ww. przepisu, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.