I OSK 1137/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 855/23 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr SKO.82.936.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE WYROKIEM Z 9 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ E. K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W OLSZTYNIE W 1 SIERPNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w części, w jakiej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd powinien zebrać cały materiał dowodowy i orzec, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową, pomimo że została wydana z naruszaniem zasady prawdy obiektywnej, gdyż organ nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, gdyż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłych z zakresu ortopedii, chorób wewnętrznych, onkologii, psychiatrii, którzy wykazaliby, że małżonek nie może zająć się niepełnosprawną, gdyż spełnia przesłanki orzeczenia w stosunku do jego osoby niepełnosprawności w stopniu znacznym, przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do całościowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, nieprzeprowadzenie tych dowodów skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mamę. W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2024 r. pełnomocnik uzupełnił zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że zarzuca naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową, pomimo że została wydana z naruszaniem zasady prawdy obiektywnej, gdyż organ nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, gdyż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłych z zakresu ortopedii, chorób wewnętrznych, onkologii, psychiatrii, którzy wykazaliby, że małżonek nie może zająć się niepełnosprawną, gdyż spełnia przesłanki orzeczenia w stosunku do jego osoby niepełnosprawności w stopniu znacznym, przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do całościowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, nieprzeprowadzenie tych dowodów skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mamę, gdyż ma ona małżonka, który mógłby się nią zająć, w sytuacji, gdy nie może on opiekować się żoną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że istotą sporu w rozpoznanej sprawie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w sytuacji, gdy mąż niepełnosprawnej matki nie legitymuje się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że na gruncie zacytowanego powyżej przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych w przeszłości występowały istotne różnice w wywiedzeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych w dalszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki w sytuacji gdy niepełnosprawny miał małżonka, który wprawdzie nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z uwagi na wiek i ogólny stan zdrowia nie mógł sprawować efektywnej opieki nad małżonkiem. Wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta wiążącą inne składy orzekające na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, który uznał m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż małżonek, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 876/23). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że orzekające w sprawie organy ustaliły, że mąż wymagającej opieki matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w świetle przywołanej powyżej uchwały wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Jednocześnie powoduje to, że niecelowe było prowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy stan fizyczny, w jakim znajduje się mąż niepełnosprawnej, umożliwia mu opiekę nad żoną. Oznacza to, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organy był prawidłowy a jego wyniki wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego zarzuty skargi kasacyjne należało uznać za niezasadne. Jedynie na marginesie, odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej, dotyczącej prowadzenia postępowania dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania działalności administracji publicznej, a nie rozstrzygania spraw administracyjnych. Rozwiązanie to rzutuje m.in. na specyficzne regulacje w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne, które zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. ograniczone jest wyłącznie do uzupełniającego dowodu z dokumentów, który można przeprowadzić , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika wprost, że sąd administracyjny nie powołuje biegłych i nie przeprowadza dowodu ze sporządzonej przez nich opinii. Ponadto przedstawienie takiej opinii przez stronę skarżącą nie może prowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy odmiennego od przyjętego przez orzekające w sprawie organy, a jedynie może wskazywać, że organy te nieprawidłowo ustaliły istniejący stan w stopniu mającym istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona (lub jej pełnomocnik procesowy) nie przedstawia stosownych dowodów z dokumentów i jedynie oczekuje powołania biegłych w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.