I OSK 1127/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. i L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/16 w sprawie ze skargi A. U. i L. U. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r., IV SA/Wa 448/16, oddalił skargę A. U. i L. U. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. U. i L. U. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. przez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że brak jest w nim argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za tym, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), jak i wywodu prawnego przemawiającego za tym, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 grudnia 2015 r., w sytuacji gdy skarga, jako zasadna, powinna być uwzględniona, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku wydanego przez Sąd I instancji. Sąd ten wyjaśnił bowiem, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. o przeznaczeniu pod rozbudowę publicznej drogi krajowej nr [...] ul. [...] relacji granica państwa ([...] - [...]- granica państwa, w km od [...] do [...] z niezbędną infrastrukturą techniczną. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 966 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesądza o podziale nieruchomości i jest podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Po wydaniu takiej decyzji nie istnieje kwestia ustalenia granicy nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Tym samym nie istnieje powód, dla którego organ rozstrzygający sprawę o odszkodowanie miałby zawiesić to postępowanie. Motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji są więc jasne. Zdaniem Sądu I instancji fakt wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pociąga za sobą tego rodzaju konsekwencje, że wyznaczone zostają linie podziału nieruchomości zajętej pod budowę (przebudowę) drogi publicznej, a w związku z tym nie występuje zagadnienie wstępne w postaci określenia przez inny organ powierzchni nieruchomości, za którą należy się odszkodowanie. Czy w okolicznościach tej sprawy było to stanowisko słuszne, jest kwestią odrębną. Za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować poprawności rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego. "Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej" (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r., I OSK 2220/16, LEX nr 2574145). Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w zarzutach skargi kasacyjnej w ogóle nie został wymieniony, jako naruszony, a co za tym idzie nie wskazuje się też ewentualnej postaci naruszenia tego przepisu. Wprawdzie jest on przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale treść tego uzasadnienia nie jest konsekwentna nawet co do tego, czy występowało w tej sprawie zagadnienie prejudycjalne, czy też nie. Kwestionowane jest bowiem stanowisko zarówno organu I jak i II instancji, które się wykluczają. Dlatego też nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wytykane niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych sprawy, nie zostało odniesione do podstawowego zagadnienia w sprawie, mianowicie czy, a jeśli tak do dlaczego, wystąpiło tu zagadnienie prejudycjalne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakich okoliczności i w jakim kontekście, nie wyjaśnił organ, a w konsekwencji Sąd I instancji przy kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano zaś, że "Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia" (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1801/18, LEX nr 2602059). Z niniejszej skargi kasacyjnej nie wynika, jaki jest stosunek jej autora do kwestii wystąpienia bądź nie prejudykatu w tej sprawie i dlaczego Sąd I instancji to zagadnienie ocenił niewłaściwie. Nie jest bowiem usprawiedliwione twierdzenie, że Sąd I instancji w sposób niezrozumiały lub wewnętrznie sprzeczny wyjaśnił motywy wyroku. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.