I OSK 863/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., T. D., W. D. i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/16 w sprawie ze skargi A. K., T. D., W. D. i P. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K., P. D., T. D. i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] października 1953 r., nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. o pow. 0,4507 ha, gm. kat S., stanowiącej własność D. D. i J. D. Na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez J. D., która domagała się przyznania jej nieruchomości zamiennej, Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z [...] lutego 1954 r., nr [...], utrzymała orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy, uznając że skoro samo wywłaszczenie nie było kwestionowane, zasadność przyznania nieruchomości zamiennej stanowi odrębną od wywłaszczenia sprawę o odszkodowanie. A. K. i A. D., spadkobiercy poprzednich właścicielek, żądaniem ostatecznie sprecyzowanym w piśmie z 21 lutego 2002 r., zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. W uzasadnieniu wskazali, że rozstrzygnięcie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej rażąco narusza prawo poprzez zawarcie w jego sentencji orzeczenia o odszkodowaniu, podczas gdy istota sprawy dotyczyła wywłaszczenia. Nadto w orzeczeniu tym nie wykazano niezbędności wywłaszczenia na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, co rażąco narusza przepisy dekretu z 26 kwietnia 1946 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej, którą to decyzję, po wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzją z [...] października 2002 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt I SA 2922/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje z [...] października 2002 r. oraz z [...] maja 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie brak jest m.in. zezwolenia z 30 kwietnia 1953 r., a także innych dokumentów pozwalających stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie była niezbędna na przewidziane w dekrecie cele. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił zasadności przejęcia nieruchomości w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jak również kwestii związanych z wystosowaniem do byłych współwłaścicielek ofert nabycia nieruchomości w trybie art. 8 dekretu. Nie wyjaśnił też kwestii udziału w postępowaniu D. C. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, którą to decyzję utrzymał w mocy decyzją z [...] lutego 2015 r. Będąc związany wytycznymi WSA, organ pozyskał z Archiwum Akt Nowych zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 30 kwietnia 1953 r., znak IN.6/E-383/367/53/988 z którego wynikało, że Związek Spółdzielni Spożywców w Warszawie, Oddział Okręgowy w Krakowie uzyskał zgodę na nabycie nieruchomości o pow. 0,4507 ha w S., objętej 1wh 1157, pgr 331, pod budowę piekarni mechanicznej w ramach realizacji narodowego planu gospodarczego. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na skutek wniosku z 15 września 1953 r. Związku Spółdzielni Spożywców w Warszawie Oddział Okręgowy w Krakowie, jako spółdzielni, nastąpiło na skutek wniosku uprawnionego podmiotu. (art. 2 dekretu). Minister Handlu Wewnętrznego pismem z 11 kwietnia 1953 r., nr A-III-N-2ss/6/53, pozytywnie zaopiniował wniosek o wywłaszczenie. Wskazując także na fakt, że próby nabycia tej nieruchomości w trybie art. 3 dekretu nie dały rezultatu. Wydział Budownictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wydał zaświadczenie lokalizacyjne nr 157/53 z 1 kwietnia 1953 r. potwierdzające zgodność lokalizacji planowanej inwestycji z lokalizacją ogólną. Na podstawie tych dokumentów zostało wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 30 kwietnia 1953 r. zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości – art. 5 dekretu. Z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że w trybie art. 8 ust. 1 dekretu Związek Spółdzielni Spożywców w Warszawie – Oddział Okręgowy w Krakowie zwrócił się do właścicieli z ofertą nabycia nieruchomości, na co nie została wyrażona zgoda. W aktach archiwalnych odnaleziono ofertę odstąpienia skierowaną do J. D., skutecznie doręczoną 10 listopada 1953 r. oraz treść jej odwołania z oświadczeniem o braku zgody na ofertę i żądaniem nieruchomości zamiennej. Brak ceny ofertowej w ofercie i odwołanie się do art. 28 dekretu jako podstawy jej obliczenia nie stanowi, w ocenie organu w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki naruszenia prawa. W ocenie organu, przedmiotowy grunt nie podlegał regulacji art. 8 ust. 2 dekretu – obowiązek wyrażenia gotowości zawarcia umowy przejęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, gdy wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź była jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź była przeznaczona pod budowę takiego domu. Przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne lub wielorodzinne, co wynikało z zaświadczenia lokalizacyjnego i pism wnioskującego w wywłaszczenie z 29 kwietnia 1953 r. i 2 grudnia 1953 r. Poza tym obie współwłaścicielki zamieszkiwały w S. i nie wykazywały przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budowę domu. Nieruchomość nie stanowiła również gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, tym bardziej, że właścicielki pracowały jako nauczycielki w Wieluniu i w Szczecinie, a więc w znaczniej odległości od miejsca położenia nieruchomości wywłaszczanej. Nie było zatem podstaw do zaoferowania nieruchomości zamiennej. Nie doszło także do naruszenia art. 17 ust. 1-3 dekretu (możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, obowiązek wskazania nieruchomości której wywłaszczenie dotyczy, celu wywłaszczenia i dołączenia zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dowodu wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości oraz dokumentów potwierdzających prawa do gruntu). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane do stron 8 października 1953 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. w dniach od 10 - 21 października 1953 r. W rozprawie administracyjnej uczestniczyła pełnomocnik D. D. oraz J. D., co świadczy o skutecznym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i stanowi o wypełnieniu przez organ art. 18 i 20 dekretu. Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wysłane do stron 29 października 1953 r. oraz do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Nie doszło więc do naruszenia art. 21 i 24 dekretu. Stwierdzenie w sentencji decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej o nieuwzględnieniu odszkodowania, stanowi zdaniem organu oczywistą omyłkę pisarską polegającą na użyciu słowa "odszkodowanie" zamiast "odwołanie" i nie ma wpływu na legalność decyzji z [...] lutego 1954 r. Ograniczenie się Komisji Odwoławczej do oceny postępowania wywłaszczeniowego nie w aspekcie przyznania nieruchomości zamiennej, pomimo podniesienia w odwołaniu wniosków o przyznanie nieruchomości zamiennej, odpowiadało dyspozycji art. 85 ust. 2 lit.3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.) W ocenie organu ewentualny brak zapewnienia D. C. z d. D. czynnego udziału w postępowaniu przed Odwoławczą Komisją Wywłaszczeniową nie potwierdza ilość egzemplarzy decyzji przesłanych do organu wywłaszczeniowego (4). Nie można zatem przesądzić, że odpis orzeczenia nie został jej doręczony. Poza tym niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 -8 k.p.a.). Oba te tryby wzajemnie się wykluczają. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli A. K., T. D., W. D. i P. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z wyrażonym przez organ poglądem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w związku z brakiem wskazania w wezwaniu do odstąpienia konkretnej ceny. Ponadto podkreślili, że definiując pojęcie gospodarstwa rolnego organ posłużył się ustawą o podatku gruntowym, podczas gdy ustawa ta nie obowiązywała w dacie wywłaszczenia, a dekret nie zawierał żadnego odesłania do innego aktu w zakresie wykładni pojęcia gospodarstwa rolnego. Organ powinien sam dokonać wykładni tego przepisu na tle okoliczności sprawy. Co do kwestii użycia w sentencji orzeczenia sformułowania "odszkodowania nie uwzględnić", skarżący nie podzielili poglądu organu co do zakwalifikowania tego uchybienia jako oczywistej omyłki wskazując, że omyłki mają charakter wad nieistotnych, a do takich nie można zaliczyć wady polegającej na niewłaściwym określeniu przedmiotu rozstrzygnięcia organu. Wskazali także na niezgodne z prawem przyjęcie przez organ domniemania, że decyzja odwoławcza została doręczona D. C., gdyż brak jest dowodu doręczenia, a fakt przesłania do organu 4 egzemplarzy aktu nie implikuje wniosku o możliwości zapoznania się przez nią z treścią orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd ten powołał się na utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. OSK 1134/04, Lex 165717). Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31), dalej "dekret". Stosownie do art. 2 ww. dekretu prawo do przejmowania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, centralom spółdzielni itp. Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. 1952 r. Nr 52, poz. 340) określał pojęcie wykonawcy, co oznaczało tego, na czyj wniosek wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie prowadzone było na wniosek Związku Spółdzielni Spożywców w Warszawie – Oddział Okręgowy w Krakowie, a więc podmiotu uprawnionego w świetle art. 2 pkt 5 dekretu o wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jako podmiotu będącego wykonawcą narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych na podstawie opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Zezwolenie zostało udzielone 13 kwietnia 1953 r. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W związku z tym zostały dotrzymane wymogi art. 5 dekretu. Kwestią podnoszoną przez skarżących jest przede wszystkim wadliwość związana z wezwaniem właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i wskazania ceny poprzez odesłanie do art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut ten nie jest trafny. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by mu ją odstąpił za cenę określoną w art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu był interpretowany różnie. Nie był więc jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że aby można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w trybie art. 156 k.p.a., należy wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia określonego przepisu, który jest jasny i nie wymaga żadnej wykładni. Przepis niejednoznaczny staje się oczywisty, jeżeli zostanie poddany wykładni. Konieczność jego interpretacji wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z uwagi na to, że ww. przepis był nieprecyzyjny, nie można przypisać mu cechy jasności, a co za tym idzie, w konsekwencji możliwości przyjęcia oczywistości jego brzmienia. Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że brak jest z tego powodu podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W ocenie tego Sądu, ma także racją organ wywodząc, że z zebranych w toku postępowania dowodów nie wynika, aby jedna ze współwłaścicielek nie brała udziału w postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu rozprawy, które zostało wysłane do stron 8 października 1953 r. a nadto wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. W rozprawie brał udział pełnomocnik D. D. z d. C. i sama J. D. W zakresie udziału w postępowaniu odwoławczym D. C. z d. D. Sąd ten wskazał, że rzeczywiście w zgromadzonej dokumentacji brak jest doręczenia jej egzemplarza decyzji. W ocenie jednak Sądu okoliczność ta nie przesądza o braku dowodów na doręczenie decyzji odwoławczej tej stronie. Decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności, co oznacza, że tylko w wyjątkowych, prawnie uzasadnionych okolicznościach, może być wyeliminowana z obrotu prawnego. Takim trybem jest tryb nieważnościowy czy tryb wznowienia postępowania, które się wykluczają. Przesłanka niebrania udziału w postępowaniu w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę wznowieniową. W ocenie jednak Sądu pierwszej instancji fakt, że D. D. otrzymała na skutek wydania orzeczenia z [...]a 1954 r. odszkodowanie, świadczy o tym, że z pewnością wiedziała o toczącym się postępowaniu odwoławczym a istniejące w aktach powołane przez organ dowody tę okoliczność potwierdzają w sposób pośredni. Nie powinno też zdaniem Sadu pierwszej instancji budzić wątpliwości, że po przeszło 50 latach od daty wydania decyzji mogły nie zachować się wszystkie dokumenty, które były podstawą orzekania w sprawie odszkodowawczej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten wskazał, że braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, nie mogą być wprost podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Poza tym upływ czasu powinien być również brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt administracyjnych. Wskazał, że kolejny zarzut skargi związany jest z powoływaniem się przez organ przy definiowaniu pojęcia gospodarstwa rolnego na ustawę z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz.U. 1950 r. Nr 27, poz. 250). Przyznał, że istotnie ustawa ta nie obowiązywała w dacie uchwalenia dekretu z 1949 r. W związku z tym pojęcia zdefiniowane w tej ustawie nie mogły być wprost odnoszone do pojęć dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. Wyjaśnił, że do czasu uchwalenia ustawy Kodeks cywilny pojęcie gospodarstwa rolnego nie było w prawie polskim w ogóle zdefiniowane. Pośrednio w dekrecie PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. 1945 r. Nr 3, poz. 13) mowa jest w art. 2 ust. 1 lit.e o "nieruchomości ziemskiej", którego to pojęcia również nie zdefiniowano. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 Trybunał wskazał, że pod pojęciem "nieruchomości ziemskich" należy rozumieć "obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy". Analizując zakres przedmiotowy dekretu Trybunał wskazał, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, sadowniczej. Na cele reformy rolnej nie były natomiast przeznaczone nieruchomości, które takiego charakteru nie miały, np. działki budowlane. W związku z tym na tle art. 30 dekretu z 1949 r. uprawnione jest zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie, że prawo do żądania nieruchomości zamiennej odnosiło się do tych nieruchomości, które stanowiły gospodarstwo rolne, a więc obszaru mogącego być wykorzystywanym rolniczo lub ogrodniczo, wraz z budynkami służącymi do prowadzenia tej działalności bądź też, gdy nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym lub wielorodzinnym lub byłaby przeznaczona pod budowę takiego domu. Z zebranych dowodów wynika, że przejęta nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, ani też nie była takim domem zabudowana (zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]e stanowiła też gospodarstwa rolnego, a więc obszaru, który był wykorzystywany rolniczo, gdyż obie współwłaścicielki były nauczycielkami i pracowały w znacznej odległości od tej nieruchomości (kilkadziesiąt kilometrów). Nie twierdziły nawet, aby kto inny tymi nieruchomościami zarządzał poprzez prowadzenie na nich działalności rolniczej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonując wykładni art. 30 dekretu z 1949 r. należy przede wszystkim uwzględnić cel ustawodawcy. W ocenie Sądu miał on zagwarantować stronie, która została pozbawiona prawa do nieruchomości, możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych czy to poprzez zapewnienie mieszkania, czy utrzymania z dotychczasowego źródła dochodu (gospodarstwo rolne, warsztat). Odnosił się więc do tych osób, które utrzymywały się z gospodarstwa rolnego czy ogrodniczego lub warsztatu rzemieślniczego albo na nieruchomości wywłaszczonej mieszkały lub zamierzały zamieszkać. Kryteriów tych nie spełniały współwłaścicielki. W ocenie tego Sądu nie są trafne podnoszone przez pełnomocnika skarżących twierdzenia, że kwestia prowadzenia, bądź nie, przez wywłaszczane właścicielki gospodarstwa rolnego jest bez znaczenia dla oceny przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 1 dekretu. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że właśnie w odniesieniu do gospodarstw rolnych czy ogrodniczych oraz istniejących warsztatów, choć nie zostało to wprost zwerbalizowane w dekrecie, właśnie okoliczność związana z jego prowadzeniem ma pierwszoplanowe znaczenia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. W tej sytuacji wadliwe powoływanie się przez organ na ustawę podatkową nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. i wynikająca z niego konstytucyjna ochrona prawa własności nie został przez skarżących uzasadniony. Obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny, bez względu na przedmiot oceny, spoczywa na organie z mocy art. 7, i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał wnikliwej analizy zebranych w toku postępowania dowodów i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał w nim podstawę prawną decyzji i to zarówno z przepisów dekretu, jak i art. 156 k.p.a. Organ wykonał także wytyczne Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę – co wynika z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów związanych z kwestią treści sentencji orzeczenia organu odwoławczego. Użycie w sentencji orzeczenia sformułowania "odszkodowania nie uwzględnić" stanowi zdaniem tego Sądu oczywistą omyłkę, co wynika z treści rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny organu było orzeczenie wywłaszczeniowe a nie odszkodowawcze, a z uzasadnienia orzeczenia wynika, że kwestia odszkodowania będzie przedmiotem oddzielnego postępowania administracyjnego, a nie wówczas rozpoznawanego odwołania. Sąd pierwszej instancji dodał, że nie bez znaczenia dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, a co za tym idzie, oceny legalności zaskarżonej decyzji, ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten otworzył możliwość dokonywania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia, pomimo jego wadliwości, orzeczenie nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia i konstytucyjne zasady praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji R.P. uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.": 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że brak określenia ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło takiego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) wprowadzającą do pojęcia gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego wymóg osobistego utrzymywania się z gospodarstwa rolnego w sytuacji, kiedy zgodnie z zasadami wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym (a taki charakter mają przepisy o wywłaszczeniu) nie można interpretować rozszerzająco; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja ta rażąco naruszała art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), bowiem w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją właścicielki nie zostały wezwane przez wykonawcę do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, bowiem jego wezwanie ceny takiej nie zawierało; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji obciążonej tymi uchybieniami pomimo faktu, że organ z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie dokonał ustaleń czy na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie prowadziły go właścicielki a wniosek ten wyprowadził jedynie z faktu, że właścicielki były nauczycielkami i nie mieszkały w S., które to wnioskowanie jest całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstaw. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. D.ć należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a." W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru w niniejszej sprawie orzeczenie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości zostało wydane, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej: "dekret". Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że brak określenia ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło takiego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z treścią ww. przepisu prawa: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości." Przepis zaś art. 28 stanowił, że: "Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach." Na podstawie ww. delegacji zostało wydane w dniu 3 czerwca 1950 r. przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz. U. 1950 r. Nr 26, poz. 234), które obowiązywało w okresie od 3 lipca 1950 r. Zgodnie z § 20 tego rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 4 maja 1949 r., a ogłoszone zostało w Dzienniku Ustaw z dnia 3 lipca 1950 r. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 30 grudnia 1952 r. przepisem § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339), które obowiązywało w okresie od 30 grudnia 1950 r. do 5 kwietnia 1958 r. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu był interpretowany różnie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, Lex nr 595568, wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1116/07, LEX nr 510357 I SA 1184/99, wyrok NSA z 20 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1184/99, LEX nr 75557). Nie był więc jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Wątpliwości te zostały wyjaśnione uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego Składu 7 Sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76), zgodnie z którą: "1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości." Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że aby można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w trybie art. 156 k.p.a. należy wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia określonego przepisu, który jest jasny i nie wymaga żadnej wykładni. Przepis niejednoznaczny staje się oczywisty, jeżeli zostanie poddany wykładni. Konieczność jego interpretacji wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 2395/01,LEX nr 1695264). Przepis art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu był nieprecyzyjny i różnie interpretowany w orzecznictwie. Nie można mu zatem przypisać cechy jasności, a co za tym idzie w konsekwencji możliwości przyjęcia oczywistości jego brzmienia. Tym samym prawidłowo w sprawie przyjęto, że brak jest z tego powodu podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Ostatecznie kwestię możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu niewywiązania się przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych z obowiązku wskazania ceny określonej na podstawie art. 28 dekretu w skierowanym do właściciela nieruchomości wezwaniu do odstąpienia nieruchomości, wyjaśnił i ujednolicił orzecznictwo w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w Składzie 7 Sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tej sytuacji za niezasadny uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, ale także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi. Nie można bowiem w świetle tego, co powiedziano wyżej przyjąć, że Minister Infrastruktury naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że decyzja ta rażąco naruszała art. 8 ust. 1 dekretu albowiem orzeczenia będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wymogu z art. 30 ust. 1 dekretu. Zgodnie z owym przepisem prawa, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Przepis art. 8 ust. 2 dekretu stanowił, że w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r. sygn. W 3/89 Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonując wykładni art. 30 dekretu należy przede wszystkim uwzględnić cel, jaki miał na względzie ustawodawca, ustanawiając na rzecz wywłaszczanego właściciela nieruchomości prawdo do nieruchomości zamiennej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 dekretu miała na celu zagwarantowanie stronie, która została pozbawiona prawa do nieruchomości, możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych czy to poprzez zapewnienie mieszkania, czy utrzymania z dotychczasowego źródła dochodu (gospodarstwo rolne, warsztat). Przepis ten odnosił się zatem do tych osób, które utrzymywały się z gospodarstwa rolnego czy ogrodniczego lub warsztatu rzemieślniczego albo na nieruchomości wywłaszczonej mieszkały lub zamierzały zamieszkać. Z prawidłowych i niezakwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne lub wielorodzinne, co wynikało z zaświadczenia lokalizacyjnego i pism wnioskującego w wywłaszczenie z 29 kwietnia 1953 r. i 2 grudnia 1953 r. Obie współwłaścicielki zamieszkiwały w S. i w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wykazywały przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budowę domu. Właścicielki nieruchomości pracowały jako nauczycielki w Wieluniu i w Szczecinie, tj. w znaczniej odległości od miejsca położenia nieruchomości wywłaszczanej. Nie można było zatem przyjąć, że utrzymywały się z gospodarstwa rolnego czy ogrodniczego. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu przez błędną jego wykładnię. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji obciążonej tymi uchybieniami pomimo faktu, że organ z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie dokonał ustaleń czy na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się gospodarstwo rolne lub ogrodnicze. Okoliczność ta bowiem w świetle prawidłowej wykładni art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu pozostawała w sprawie bez znaczenia. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.