I OSK 112/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 578/12 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 578/12, oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w T. skierował Z. W. na kontrolne badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem (rowerem) w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. W dniu 28 listopada 2011 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło orzeczenie lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] stwierdzające u Z. W. bezterminowe istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Od tego orzeczenia Z. W. złożył odwołanie. Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi stwierdził u Z. W. bezterminowe istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta T. cofnął Z. W. uprawnienia wynikające z prawa jazdy kategorii "AB", z uwagi na wydanie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Odwołując się od powyższej decyzji Z. W. zarzucił między innymi, iż została ona wydana na podstawie nierzetelnych orzeczeń lekarskich oraz wskazał, że ustawa o kierujących pojazdami nie przewiduje poddawania badaniom osób prowadzących rower w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania oceny zasadności wydanych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze, są natomiast związane ich treścią. Na tę decyzję Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ponownie podnosząc, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została na podstawie nierzetelnych orzeczeń lekarskich. Dodał również, że pozbawienie go uprawnień do kierowania pojazdami, a co za tym idzie utrudnienia w rehabilitacji spowodowało nawrót prawostronnego niedowładu oraz bóle i zawroty głowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 578/12 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") – wskazując, że podstawę prawną kontrolowanych decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił przepis art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o związaniu organu właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami treścią orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydanych w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Podkreślił, że powyższe orzeczenia są wydawane przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Ponadto wskazał, że procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny, odrębny od procedury administracyjnej i jest prowadzona wyłącznie przez lekarzy z uprawnieniami. Zdaniem Sądu I instancji te okoliczności uprawniają do wniosku, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Taki zaś dokument korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. To zaś wyklucza możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności – także przez sąd administracyjny. Sąd podkreślił przy tym, że takie stanowisko jest zgodne z przeważającą linią orzecznictwa sądów administracyjnych. W dalszej części swych rozważań Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie lekarskie. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą orzeczeń lekarskich z dnia 22 listopada 2011 r. oraz z dnia 17 lutego 2012 r. Sąd uznał, iż organy administracji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zasadność cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, a organ II instancji odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Z. W., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 6 i 7 K.p.a. – ponieważ decyzje w tej sprawie podjęto na podstawie pozaprawnego, niedopuszczalnego, obraźliwego określenia "zespół psychoorganiczny charakteropatyczny" zamiast przewidzianego przepisami prawa dla tego typu dolegliwości u osób, którym uznano chorobę zawodową "encefalopatia ze zmianami charakterologicznymi". Na dowód powołano rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania - załącznik pkt 9b (Dz. U. Nr 234, poz. 1974). Podkreślono, że według Małej Encyklopedii Medycyny PWN Warszawa 1989 r. określenie "charakteropatia" dotyczy przestępców wychowanych w rodzinach patologicznych. Wskazano, że prof. B. zaleca w swym podręczniku używanie określenia "encefalopatia" zamiast "charakteropatia", gdyż to ostatnie sugeruje ujemne wartościowanie jednostki pod względem społecznym, etycznym i moralnym; 2) § 4.5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców, bowiem kwestionowane orzeczenia lekarskie nie uwzględniają "stopnia zaawansowania objawów chorobowych i ich dynamiki, z uwzględnieniem postępu choroby, jak i cofania się jej objawów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty służące wykazaniu, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są nierzetelne i noszą cechy szykany i dyskryminacji skarżącego. Stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie zawierają żadnej rzeczywistej przesłanki przemawiającej za prawdopodobieństwem stworzenia przez skarżącego jakiegokolwiek zagrożenia w ruchu drogowym. Zakwestionowano stwierdzenie Sądu, że skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia zgodności z prawdą wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem w postępowaniu kasacyjnym rozważane być mogły wyłącznie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Na wstępie stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały prawidłowo sformułowane. Zarzucono bowiem "naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy", nie wskazując precyzyjnie, który z zarzutów obejmuje podstawę zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a który dotyczy podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto nie przedstawiono żadnego zarzutu o charakterze procesowym odnoszącego się do naruszenia przez Sąd I instancji konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wyjaśniono, jaki istotny wpływ na wyrok sprawy mogło mieć zarzucane Sądowi uchybienie. Jednakże, mimo powyższej wadliwości skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą podjętą przez pełny skład tego Sądu w dniu 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w podstawach kasacyjnych", rozpoznał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. W myśl tych przepisów organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie uchybiły wskazanym normom. Zarzuty te nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w sprawie wyjaśnione. Organy administracyjne, wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zastosowały się do obowiązku nałożonego przez ten przepis, do czego zobligowane były w myśl art. 6 K.p.a. Kwestionowanie w ramach omawianego zarzutu wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich nie mogło być skuteczne. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami uregulowane jest w art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przypomnieć trzeba, że podstawą orzekania organów administracyjnych w niniejszej sprawie był art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Podkreślić przy tym należy, że orzeczenie lekarskie, o którym mowa w tym przepisie, jest dowodem, który nie podlega ocenie organu, nie jest bowiem opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlegałaby kontroli organu administracji, a co za tym idzie – również i kontroli sądu. Orzeczenie lekarskie, o którym mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest dokumentem urzędowym, wystawionym przez lekarza państwowej jednostki organizacyjnej, według określonego przepisami wzoru i jako takie korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Organy administracyjne są zatem związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Również Sąd - co obszernie wyjaśniono w zaskarżonym wyroku – nie jest upoważniony do weryfikowania takich orzeczeń. Skarga kasacyjna zarzuciła także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Przepis ten stanowi, że "przy ustalaniu ograniczeń w kierowaniu pojazdem wynikających ze stanu zdrowia kandydata na kierowcę i kierowcy należy brać pod uwagę stopień zaawansowania objawów chorobowych i ich dynamikę, z uwzględnieniem możliwości postępu choroby, jak i cofania się jej objawów". Uznać należy, że na obecnym etapie postępowania zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem przepis ten miał zastosowanie na etapie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Tylko na tym etapie postępowania skarżący mógł kwestionować wyniki badań lekarskich. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący skorzystał z tej możliwości, bowiem od orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzającego u niego bezterminowe istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi złożył odwołanie. W wyniku złożonego odwołania sprawa została ponownie rozpatrzona, a następnie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2012 r. również stwierdzające u skarżącego bezterminowe istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie przedstawił też żadnego dowodu, który – na podstawie art. 76 § 3 K.p.a. – mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą orzeczeń lekarskich z dnia 22 listopada 2011 r. oraz z dnia 17 lutego 2012 r. Stanowisko Sądu w tym względzie nie budzi żadnych wątpliwości. Wydaniem orzeczenia z dnia 17 lutego 2012 r. zakończono postępowanie prowadzone przez uprawnionych lekarzy, co oznacza, że zamknięta została droga do kwestionowania orzeczeń lekarskich, których treść wypełniła przesłankę określoną w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast organ administracyjny wydający decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie miał podstaw prawnych do oceny stanu zdrowia kierowcy, o czym była już mowa w powyższych rozważaniach. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.