I OSK 1106/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Q." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 453/16 odrzucające skargę Stowarzyszenia "Q." na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku - Białej z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych postanawia oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 453/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia "Q." (dalej Stowarzyszenie bądź skarżący) na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej (dalej Rada Powiatu bądź organ) z dnia 21 stycznia 2016 r. (dalej uchwała z dnia 21 stycznia 2016 r.) nr V/20/136/16 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych. Uchwałą z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16 Rada Powiatu ustaliła plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych mających siedzibę na obszarze Powiatu Bielskiego. Pismem z dnia 14 marca 2016 r. Stowarzyszenie, wezwało Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej wymienionej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: – art. 63 ustawy o systemie oświaty w przedmiocie czasokresu trwania roku szkolnego, który we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się 1 września a kończy się 31 sierpnia, a zatem § 4 przedmiotowej uchwały narusza ten przepis gdyż zmiana sieci szkół nie może zostać przeprowadzona później aniżeli z dniem 31 sierpnia danego roku; – § 8 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Bielsku-Białej nr IV/53/391/14 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bielskiego przez podjęcie uchwały w trybie sesji nadzwyczajnej po to aby uchronić się przed przepisami ustawy o systemie oświaty wprowadzającej z dniem 23 stycznia 2016 r. w art. 17 ust. 7 obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty przy ustalaniu planu sieci szkół; – art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ponieważ szkoła przez fakt posiadania aktu założycielskiego, odnosi się do abstrakcyjnego adresata, a tym samym plan sieci szkół zmieniający siedzibę szkoły staje się aktem prawa miejscowego kierowanym do bliżej niedookreślonego kręgu adresatów. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę z dnia 21 stycznia 2016 r., zarzucając jej niezgodność z prawem przez naruszenie art. 63 i art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bielskiego. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że prezes Stowarzyszenia został upoważniony do działania w imieniu rodziców i uczniów uczęszczających do Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Następnie wskazano, iż na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi a zatem strona skarżąca ponownie podniosła zarzuty i argumentację zawartą w tym wezwaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości bądź o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę wskazał, iż Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny z treści przepisu art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156), który stanowi, że rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące tak, aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w zakładach i jednostkach, o których mowa w art. 3 pkt 1a lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 808/15) należy przyjąć, że skarga na uchwałę Rady Gminy dotyczącą ustalenia planu sieci oraz granic obwodów publicznych gimnazjów na terenie Gminy, jest dopuszczalna gdy została wniesiona przez podmiot do tego legitymowany w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie przez rodzica ucznia uczęszczającego do Publicznego Gimnazjum. Albowiem prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynika m.in. z art. 70 ust. 3, art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP i jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), jeśli uczęszcza ono do szkoły objętej procesem przekształceń i jest objęte obowiązkiem szkolnym (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty). Rodzicowi ucznia uczęszczającego do szkoły objętej zmianami w planie sieci szkół przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę rady w sprawie ustalenia planu sieci szkół i granic ich obwodów. Stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie a zatem konieczne jest dla ustalenia istnienia interesu prawnego zbadanie jego statutu. W ocenie Sądu I instancji skoro wśród celów działalności statutowej strony skarżącej nie wymieniono edukacji, czy też oświaty to tym samym należy uznać, iż Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły. Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jej prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Dla oceny interesu prawnego strony skarżącej nie ma znaczenia fakt, iż w postępowaniu administracyjnym rodzice i uczniowie Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach wyrazili zgodę na reprezentowanie ich przez Prezesa Stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie posiada w niniejszym postępowaniu zdolności procesowej. W zakresie działalności skarżącego podmiotu nie figurują kwestie z zakresu "oświaty i edukacji". Powyższe nie oznacza oczywiście, że Stowarzyszenie nie może w ogóle uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w kwestii skarżonej uchwały. Przykładowo bowiem - w przypadku zaskarżenia uchwały przez podmiot uprawniony (np. rodzica dziecka) może przystąpić do postępowania w charakterze jego uczestnika. Dodatkowo znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie dla Stowarzyszenia podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w Bielsku – Białej w sprawie wezwania do sunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Zażalenie od postanowienia z dnia 13 grudnia 2017 r. wywiodło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 87 ust. 1, 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącym jest Stowarzyszenie działające w imieniu własnym, w sytuacji gdy działało ono w imieniu grupy rodziców i uczniów - co stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 174 §1 p.p.s.a.). Skarga na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku-Białej została oparta na zindywidualizowanym interesie prawnym uczniów i ich rodziców, nie była wnoszona przez Stowarzyszenie w interesie własnym, czy ogólnym interesie społecznym. Organizacja reprezentowała osoby, które posiadały interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Tym samym Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5 a p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania tj.: art. 174 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 49 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą analizę upoważnienia udzielonego skarżącemu przez rodziców uczniów - które zdaniem Sądu zostało nadane tylko do działania przed Radą Powiatu. W wyniku takiej interpretacji Sąd był zobligowany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi o dokument potwierdzający skuteczną reprezentację, skoro zaskarżenie uchwały nastąpiło w ramach reprezentacji, o której mowa w art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd nie dokonał prawidłowej analizy dokumentów, która dałaby niepodważalną odpowiedź na pytanie, w jakim kontekście skarga została wniesiona - czy jest to czynione w trybie art.87 ust.1 s.p.u. czy 87 ust. 3 s.p.u. Nie wiadomo więc dlaczego Sąd przyjął, że skarga jest wnoszona przez Stowarzyszenie jako organizację społeczną a niejako podmiot reprezentujący rodziców i uczniów; 3.naruszenie art.174 §2 p.p.s.a w zw. z art. 25 p.p.s.a. i art.32 p.p.s.a. przez błędne ustalenie strony postępowania (strony skarżącej). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art.184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie ma miejsce sytuacja o jakiej mowa w powołanym art.184 in fine. Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył na podstawie art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art.87 ust.1 ustawy, tym samym skarżący tj Stowarzyszenie "Q." nie składał skargi w imieniu własnym, lecz działał w imieniu grupy rodziców i uczniów. Tym czasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na treści art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym wykazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia , tym samym nie ma legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. W konsekwencji Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 5 i 5a p.p.s.a. Przy okazji niejako na marginesie sprawy Sąd I instancji zauważył, że zalegające w aktach sprawy upoważnienie dla strony skarżącej podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w Bielsku-Białej w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że aby wnieść skargę do sądu administracyjnego jako reprezentant grupy mieszkańców powiatu, konieczne jest wyrażenie przez mieszkańców pisemnej zgody na wniesienie skargi. W niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie "Q." wezwaniem z dnia 8 czerwca 2016r. skarżący został wezwany do usunięcia różnych braków formalnych skargi w terminie 7 dni do dnia doręczenia wezwania, w tym do złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do występowania w imieniu strony skarżącej. W odpowiedzi na to wezwanie przedłożony został dokument podpisany przez osoby będące uczeniem lub rodzicem ucznia Zespołu Szkół "Silesia" wyrażający zgodę, aby w postępowaniu przed Radą Powiatu Bielsko-Biała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Powiatu w Bielsku- Białej z dnia 21 stycznia 2016r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, osoby te reprezentował J. P. Prezes Stowarzyszenia "Q.". Z przedłożonego dokumentu jednoznacznie wynika, że podpisujące go osoby wraziły zgodę na postępowanie w ich imieniu wyłącznie przed Radą Powiatu, a nie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione, albowiem zasadne było odrzucenie skargi , ale na podstawie art.58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a odalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.