I OSK 1105/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Q." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 452/16 odrzucające skargę Stowarzyszenia "Q." na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku - Białej z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkół postanawia oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 452/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia "Q." (dalej Stowarzyszenie bądź skarżący) na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej (dalej Rada Powiatu bądź organ) z dnia 28 stycznia 2016 r. (dalej uchwała z dnia 28 stycznia 2016 r.) nr V/21/139/16 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkół. Uchwałą z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16 Rada Powiatu, podjęła zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. III Liceum Ogólnokształcącego i Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Pismem z dnia 7 marca 2016 r. Stowarzyszenie, wezwało Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej wymienionej uchwały zarzucając naruszenie: – art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na braku poszanowania gwarancji proceduralnych, które przysługują rodzicom dziecka uczęszczającego do szkoły, albowiem nagła zmiana sytuacji prawnej wiąże się z niepewnością, co do kontynuacji kształcenia dziecka; – art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez niewypełnienie wszystkich wymogów formalno-prawnych takich jak w szczególności zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów; – art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty przez niezastosowanie trybu z art. 59 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy albowiem w obecnym stanie prawnym pozostają dwa akty prawne o odmiennej treści a dotyczące tego samego aspektu, a mianowicie według jednego z nich przystępuje się do zamiaru likwidacji szkoły zaś odczytując intencję drugiej uchwały dokonuje się przeniesienia siedziby. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 marca 2016 r. przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 14 marca 2016 r. poinformował stronę, że zgodnie z ustawą o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą m.in. likwidować szkoły, które są przez nieprowadzone oraz ustalać i zmieniać plan sieci szkół znajdujących się na ich terenie. Uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły nie oznacza, że szkoła została zlikwidowana albowiem dopiero po zakończeniu procedur określonych w ustawie o systemie oświaty może zostać podjęta przez Radę Powiatu uchwała w sprawie likwidacji wyżej wymienionych szkół z dniem 31 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 stycznia 2016 r., zarzucając jej niezgodność z prawem przez naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości bądź o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, iż Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156), który stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświat y oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13 rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jednakże stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie "Q." a zatem konieczne jest dla ustalenia istnienia interesu prawnego zbadanie jego statutu. w ocenie Sądu skoro wśród celów działalności statutowej strony skarżącej nie wymieniono edukacji, czy też oświaty to tym samym należy uznać, iż Stowarzyszenie Współpracy Obywatelskiej "Q." nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jej prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Dla oceny interesu prawnego strony skarżącej nie ma znaczenia fakt, iż w postępowaniu administracyjnym rodzice i uczniowie Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach wyrazili zgodę na reprezentowanie ich przez J. P. prezesa Stowarzyszenia. W ocenie Sądu I instancji Stowarzyszenie nie posiada w niniejszym postępowaniu zdolności procesowej, bowiem w zakresie działalności skarżącego nie figurują kwestie z zakresu "oświaty i edukacji". Powyższe nie oznacza, że Stowarzyszenie nie może w ogóle uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w kwestii skarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia uchwały przez podmiot uprawniony (np. rodzica dziecka) może przystąpić do postępowania w charakterze jego uczestnika. Dodatkowo znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie dla Stowarzyszenia podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w sprawie wezwania do sunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 13 grudnia 2017 r. wywiodło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącym jest Stowarzyszenie działające w imieniu własnym, w sytuacji gdy działało ono w imieniu grupy rodziców i uczniów - co stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 174 §1 p.p.s.a.). Skarga na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku-Białej została oparta na zindywidualizowanym interesie prawnym uczniów i ich rodziców, nie była wnoszona przez Stowarzyszenie w interesie własnym, czy ogólnym interesie społecznym. Organizacja reprezentowała osoby, które posiadały interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Tym samym Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5 a p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania tj.: art. 174 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 49 §1 p.p.s.a. przez niewłaściwą analizę upoważnienia udzielonego skarżącemu przez rodziców uczniów - które zdaniem Sądu zostało nadane tylko do działania przed Radą Powiatu. W wyniku takiej interpretacji Sąd był zobligowany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi o dokument potwierdzający skuteczną reprezentację, skoro zaskarżenie uchwały nastąpiło w ramach reprezentacji, o której mowa w art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd nie dokonał prawidłowej analizy dokumentów, która dałaby niepodważalną odpowiedź na pytanie, w jakim kontekście skarga została wniesiona - czy jest to czynione w trybie art. 87 ust.1 s.p.u. czy 87 ust. 3 s.p.u. Nie wiadomo więc dlaczego Sąd przyjął, że skarga jest wnoszona przez Stowarzyszenie jako organizację społeczną a nie jako podmiot reprezentujący rodziców i uczniów; 3. naruszenie art.174 §2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 p.p.s.a. i art. 32 p.p.s.a. przez błędne ustalenie strony postępowania (strony skarżącej). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art.184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie ma miejsce sytuacja o jakiej mowa w powołanym art.184 in fine. Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył na podstawie art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art.87 ust.1 ustawy, tym samym skarżący tj Stowarzyszenie Współpracy Obywatelskiej "Q." nie składał skargi w imieniu własnym, lecz działał w imieniu grupy rodziców i uczniów. Tym czasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na treści art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym wykazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia , tym samym nie ma legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. W konsekwencji Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 5 i 5a p.p.s.a. Przy okazji niejako na marginesie sprawy Sąd I instancji zauważył, że zalegające w aktach sprawy upoważnienie dla strony skarżącej podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w Bielsku-Białej w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że aby wnieść skargę do sądu administracyjnego jako reprezentant grupy mieszkańców powiatu, konieczne jest wyrażenie przez mieszkańców pisemnej zgody na wniesienie skargi. W niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie Współpracy Obywatelskiej "Q." wezwaniem z dnia 8 czerwca 2016r. skarżący został wezwany do usunięcia różnych braków formalnych skargi w terminie 7 dni do dnia doręczenia wezwania, w tym do złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do występowania w imieniu strony skarżącej. W odpowiedzi na to wezwanie przedłożony został dokument podpisany przez osoby będące uczeniem lub rodzicem ucznia Zespołu Szkół "Silesia" wyrażający zgodę, aby w postępowaniu przed Radą Powiatu Bielsko-Biała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Powiatu w Bielsku- Białej z dnia 28 stycznia 2016r. w sprawie zamiaru likwidacji szkół, osoby te reprezentował J. P. Prezes Stowarzyszenia Współpracy Obywatelskiej "Q.". Z przedłożonego dokumentu jednoznacznie wynika, że podpisujące go osoby wraziły zgodę na postępowanie w ich imieniu wyłącznie przed Radą Powiatu, a nie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione, albowiem zasadne było odrzucenie skargi , ale na podstawie art.58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a odalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.