I OSK 11/22

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2853/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2853/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) – odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...], domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), przez nieuwzględnienie skargi i jej odrzucenie, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji naruszającej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do odrzucenia skargi, tj.: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto [...] nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości, która była oddana w użytkowanie wieczyste uczestnikom postępowania, a następnie uległa przekształceniu w prawo własności za opłatę stanowiącą dochód gminy, która z tego faktu powinna mieć możliwość uczestniczenia w procesie ustalającym wysokość opłaty przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i okres jej wnoszenia; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości poddania decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekł o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości [...] zł w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz orzekł o ustaleniu okresu wnoszenia ww. opłaty rocznej na 33 lata licząc od dnia przekształcenia. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło wysokość opłaty rocznej przekształceniowej w kwocie [...] zł oraz ustaliło, że opłata powinna być wnoszona przez 99 lat licząc od dnia przekształcenia. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta[...]. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jednak skargę Miasta wskazując, że skarżąca jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym występowała jako organ, a nie jako strona postępowania w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy Miastu [...] przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent Miasta [...] Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Powyższy pogląd został wyrażony także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Co prawda w uchwale tej NSA rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, zatem nie ma ono charakteru wiążącego w tej sprawie, ale stanowisko leżące u podstaw uchwały zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], działało jako organ administracji właściwy do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w sprawie dotyczącej ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej. W tej sytuacji Miasto [...] nie było stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Miasto [...], niezależnie od tego jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest podmiotem jednolitym. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn.. akt I OSK 2735/13). Mając na uwadze powyższe, uznać należało, że Miasto [...] - jako jednostka samorządu terytorialnego - nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., I OSK 2182/17; z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3471/18; z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2348/21). W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 p.p.s.a. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 50 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. były nieuzasadnione. W konsekwencji chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Przepisy natomiast art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie orzeczenia, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zaś kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Przepisy te mogłyby być zatem naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.