I OSK 1076/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 685/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 19 lipca 2024 r. znak: SKO.41/2683/OS/2024 w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 685/24 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 19 lipca 2024 r. znak: SKO.41/2683/OS/2024 w przedmiocie usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa materialnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na niezastosowaniu w sprawie przez organy art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", i niepodjęciu działań niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 K.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 50 ust. 3 u.p.s. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa przejawiającego się w uzależnieniu przyznania usług opiekuńczych od złożenia przez skarżącą zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ oraz złożenia na piśmie zgody na realizację usług przez opiekunkę, chociaż tego rodzaju warunki nie wynikają z ustawy o pomocy społecznej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżąca odmawiała kontaktów z pracownikami pomocy społecznej oraz wyrażała brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią usług opiekuńczych; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 50 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 u.p.s. w związku z art. 16 ust. 2 u.p.s. przez odmowę przyznania skarżącej usług opiekuńczych, pomimo wypełnienia ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej usług opiekuńczych, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 685/24 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącej w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że opłaty z tytułu pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości lub w części, oraz że pomoc prawną świadczy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej wskazano, że zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania, jednak zarzuty kasacyjne nie zostały przyporządkowane do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia, to jest zarzuty powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym z tych przypadków chodzi więc o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednak konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA: z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.p). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10). Ponadto, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W judykaturze podkreśla się, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12l). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Z powyższego wynika, że kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna nie w pełni je spełnia. W sytuacji oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też w niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne oparte na obu podstawach kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, co wymaga ich łącznego rozpoznania. Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej konieczne jest przypomnienie stanu sprawy, jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął za podstawę orzekania. Otóż, powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 19 lipca 2024 r. znak: SKO.41/2683/OS/2024 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 28 maja 2024 r. nr OPS-PS.4530.10.2024 o odmowie przyznania skarżącej usług opiekuńczych. Podstawową przesłanką odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń był brak współdziałania wnioskodawczyni z organem pomocy społecznej, który polegał w szczególności na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawie. Wniosek skarżącej został złożony na podstawie art. 50 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.s., zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Podkreślenia wymaga, że z ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek współpracy, współdziałania, świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast art. 11 ust. 2 u.p.s. wśród okoliczności, które mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych wymienia brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (pkt 1). Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do dwóch pierwszych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania i powiązanych przez autorkę skargi (w punkcie 2) z naruszeniem prawa materialnego (art. 105 ust. 1 u.p.s.), należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo że zostały one oparte na niepełnym materiale dowodowym. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy nie podjęły działań niezbędnych do ustalenia sytuacji zdrowotnej skarżącej, co powinny uczynić, pomimo braku współpracy skarżącej zarówno przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jaki i niedostarczenia przez nią zaświadczenia lekarskiego, a także oświadczenia o odpowiedzialności karnej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Rację ma skarżąca, że uprawnienie do żądania przez pracownika socjalnego informacji, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.p.s., powinno być wykorzystywane zwłaszcza w sytuacjach, gdy istnieje wątpliwość dotycząca danych przedstawionych przez osobę lub rodzinę starającą się o przyznanie pomocy albo gdy występują trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, jednakże zastosowania powyższego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2134/12). Stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 2021 r. poz. 893), pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Wykładnia językowa powołanego art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s. prowadzi do wniosku, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej, nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. Organ może zatem przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego częściej niż w okresach wskazanych w art. 107 ust. 4 u.p.s., zwłaszcza, gdy osoba taka ubiega się często o pomoc społeczną. Samo bowiem składanie takich wniosków może oznaczać zmianę sytuacji strony, co stanowi podstawę, a nawet potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji (por. wyrok NSA z 29 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2278/24). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak wyżej wskazano, w postępowaniu o przyznanie usług opiekuńczych jest elementem obligatoryjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że okoliczność nagłego pogorszenia stanu zdrowia, zachorowania czy wystąpienie innych nagłych i nadzwyczajnych sytuacji może uniemożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację, jednakże w żadnym przypadku nie może to prowadzić do wniosku, że wywiad taki staje się zbędny. W razie bowiem zaistnienia okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu, organ pomocowy jest zobowiązany podjąć kolejne próby przeprowadzenia wywiadu lub jego aktualizacji po ustaniu tych okoliczności (vide: wyrok NSA z 29 października 2025 r. sygn. akt I OSK 214/25). Odstąpienie od jego przeprowadzenia jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych i niezależnych od woli osoby, która wniosła o ich przyznanie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynikała z woli skarżącej, a nie z okoliczności od niej niezależnych uzasadniających możliwość skorzystania z instytucji odstąpienia od konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wniosek skarżącej o przyznanie kolejnych świadczeń w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, zaszła potrzeba sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednak ze względu na stanowisko skarżącej do tej aktualizacji wywiadu nie doszło. Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 95/15; 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15; 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18). Przykładowo, w wyroku z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 59/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W takich okolicznościach organ może nie tylko odmówić pomocy, ale również uchylić wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać wypłatę pomocy pieniężnej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1308/16. Uwzględniając więc powyższą wykładnię art. 105 ust. 1 u.p.s. oraz brak zakwestionowania w skardze kasacyjnej okoliczności braku zgody skarżącej na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie można uznać za skuteczne postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania polegających na zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a tym samym rozstrzygnięciu w nieustalonym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca nie podważyła ustalonych okoliczności sprawy wskazujących, że organ pierwszej instancji w piśmie z 17 kwietnia 2024 r. poinformował stronę o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu jej zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyznaczył termin na dzień 6 maja 2024 r. (k. 6, akt adm. I inst.). W piśmie tym organ poinformował również, że niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu może stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stosownie do art. 107 ust. 4a u.p.s. Czynność miała odbyć się w asyście funkcjonariuszy Policji (k. 8, akt adm. I inst.). Skarżąca nie kwestionowała również, że w toku postępowania pracownicy socjalni podjęli bezskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 25 kwietnia i 6 maja 2024 r. Z przebiegu tych czynności zostały sporządzone notatki służbowe (k. 10-11, akt adm. I inst.), z których wynika, że pracownicy socjalni udali się w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji do miejsca zamieszkania strony. Wnioskodawczyni ani jej mąż C.C. nie otworzyli drzwi domu. Kolejno, skarżąca nie neguje, że organ pierwszej instancji skierował do niej zawiadomienie z 8 maja 2024 r., w trybie art. 10 K.p.a., umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i przedłożenia dowodów oraz realizując obowiązek określony w art. 79 K.p.a., poinformował o niespełnieniu przesłanek, wymieniając brakujące dokumenty. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca odniosła się wyłącznie do działań podejmowanych przez pracowników OPS w B. uznając je za najście, które zagraża życiu niepełnosprawnych w stopniu znacznym emerytów, a ponadto wskazała, że sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącej i jej męża jest znana organowi i nie ma potrzeby przeprowadzania wywiadu środowiskowego (pisma z 5, 13 i 15 maja 2024 r., k. 15, 20, 23 akt adm. I instancji). W świetle tych niekwestionowanych okoliczności, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że skarżąca uniemożliwiała przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, co niewątpliwe świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, a tym samym dawało możliwość skorzystania z sankcji w postaci odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe przekłada się na niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie trzecim petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego zaaprobowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo nieprzeprowadzenia przez nie wszechstronnej oceny dowodów zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a. Jak wskazała skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organy w ogóle nie uwzględniły posiadanej dokumentacji dotyczącej sytuacji zdrowotnej skarżącej. Oczywiście, nie można pominąć tego, że ustawodawca w art. 105 ust. 1 u.p.s. przyznał kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, dyrektorowi centrum usług społecznych oraz pracownikowi socjalnemu uprawnienie do żądania udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek udzielenia pomocy społecznej osobie wnioskującej o taką pomoc. Wśród podmiotów, które obowiązane są do udzielenia tej informacji, wymienia się między innymi podmioty wykonujące działalność leczniczą, czy ZUS. Zatem, jeżeli wydanie decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych wymaga informacji w zakresie stanu zdrowia, sytuacji finansowej wnioskodawcy, a wnioskodawca nie chce lub nie może ich udzielić, to uprawniony podmiot (kierownik ośrodka pomocy społecznej, dyrektor centrum usług społecznych, pracownik socjalny) powinien zwrócić się o ich udzielenie do właściwego podmiotu posiadającego tego rodzaju informacje, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.p.s. Podkreślenia wymaga, że w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie stwierdza się, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach (zob. Wiesław Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, opublikowano LEX 2013; por. też np. wyrok NSA z 14 października 2024 r. sygn. akt I OSK 2539/23). Zauważenia jednak wymaga, że w sprawie niniejszej, ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji nie kwestionowały złego stanu zdrowia skarżącej – jej trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji i zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jako przesłanki przyznania usług opiekuńczych. Ustalenie sytuacji życiowej skarżącej, jako osoby, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, było punktem wyjścia do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Rolą ośrodka pomocy społecznej przyznającego usługi opiekuńcze było w takiej sytuacji ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych. Powinnością organu pomocy społecznej jest zatem ustalenie sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i na tej podstawie rozważenie stanu jej zdrowia, a w końcowym efekcie ustalenie zakresu niezbędnych usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stanowi to wypełnienie przesłanek z art. 50 ust. 5 u.p.s. Przyznanie usług opiekuńczych nie jest zaś możliwe w sytuacji, gdy organy nie dysponują aktualnymi informacjami o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej osoby wnioskującej o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w szczególności, gdy osoba ta odmawia współdziałania z orangami pomocy społecznej. W kontekście powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisów u.p.s., zaś brak współdziałania ze strony skarżącej prawidłowo doprowadził do wydania decyzji negatywnej w zakresie wnioskowanych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 11 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 2 u.p.s., okazały się nieusprawiedliwione. Dodatkowo należy zauważyć, że z konstrukcji zarzutów zawartych w punktach 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej należało przyjąć, że dotyczyły niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Dokonując analizy tych zarzutów i argumentacji przytoczonej w ich uzasadnieniu należało dojść do wniosku, że zarzutem tym autorka skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o prawidłowym ustaleniu, że odmawiała kontaktów z pracownikiem pomocy społecznej oraz wyraziła brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują zatem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji, dokonanej przez organy administracyjne, oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W rzeczywistości zatem argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się do oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie usiłuje zatem zwalczać sferę ustaleń faktycznych przez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zrekonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to również nieskuteczny. Natomiast przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie co do braku podstaw prawnych do uzależnienia przyznania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych od złożenia przez skarżącą zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ, co zostało podniesione w punkcie czwartym petitum skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi zaś o zarzucane uzależnienia przyznania tej formy pomocy od złożenia pisemnej zgody na realizację usług przez opiekunkę, to należy zauważyć, że takie żądanie nie zostało wystosowane do skarżącej w okolicznościach tej sprawy. Z analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 50 u.p.s., jak również przepisów wykonawczych do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. poz. 1598 ze zm.), oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wynika, aby warunkiem przyznania usług opiekuńczych bądź specjalistycznych usług opiekuńczych, był obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego. W dacie wydania decyzji obu instancji obowiązywała (weszła w życie 12 kwietnia 2024 r.) uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 2024 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonywania takich usług (Dz. Urz. Woj. [...] z 2024 r., poz. [...]). W treści załącznika nr 1 do tej uchwały brak jest przepisu wprowadzającego wymóg przedstawiania zaświadczenia lekarskiego przy występowaniu o usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, że w toku postępowania odwoławczego obowiązywało już nowe prawo miejscowe w formie ww. uchwały z dnia [...] 2024 r., które nie wprowadzała wymogu przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przy ubieganiu się o usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze (por. wyrok NSA z 19 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 505/25). Nie można nie zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że art. 50 ust. 3 u.p.s. jedynie w odniesieniu do usług opiekuńczych obejmujących pielęgnację, stanowi o wymogu zalecenia lekarskiego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych usług opiekuńczych ani ten przepis, ani żaden inny przepis u.p.s., takiego wymogu nie stawia. Podobnie art. 50 ust. 4 u.p.s. nie stawia wymogu przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przez wnioskodawcę specjalistycznych usług opiekuńczych. Z tego też względu nie można podzielić stanowiska organów i Sądu I instancji, że w świetle uregulowań u.p.s. zaświadczenie lekarskie stanowi istotny elementy wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści ust. 5 art. 50 u.p.s., jak to przyjął Sąd Wojewódzki. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem rola ośrodka pomocy społecznej przyznającego usługi opiekuńcze sprowadza się do ustalenia ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, że w każdej indywidualnej sprawie powinnością organu pomocy społecznej jest ustalenie sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i na tej podstawie rozważenie stanu jej zdrowia, a w końcowym efekcie ustalenie zakresu niezbędnych usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W niniejszej sprawie zatem za pozaprawne wymogi przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych na wniosek skarżącej należy uznać żądanie przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, co słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić jednak należy, że pomimo zasadności niektórych zarzutów skargi kasacyjnej co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji, to jednak ze względu na brak przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.