I OSK 1074/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2053/23 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/23 oddalił skargę M.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (dalej: Prezydium) orzeczeniem z [...] lutego 1950 r. nr L: [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie U. – m.in. w części dotyczącej S.P. Skarżąca, będąca następcą prawnym S.P., pismem z [...] maja 2019 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium w części dotyczącej S.P. (wymienionego pod poz. 18). Wojewoda Małopolski decyzją z [...] listopada 2021 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie nieważności ww. orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa) zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda nie wyjaśnił kiedy przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone lub ogłoszone. Minister stwierdził jednak, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się dokumenty wskazujące w sposób pośredni, kiedy doręczenie/ogłoszenie orzeczenia miało miejsce. Wskazał na pismo Starosty z [...] marca 1950 r. znak: [...] skierowane do Zarządu Gminy w U., z którego wynika, że dwa egzemplarze orzeczenia z 28 lutego 1950 r. zostały przesłane do Zarządu Gminy U. celem ich zgłoszenia i wyłożenia do wglądu w Zarządzie Gminy i w Starostwie Powiatowym w G. Ponadto orzeczenie to miało być odczytane przez sołtysa na zebraniu gromadzkim. Wskazał także na poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Prezydium z [...] czerwca 1969 r. nr [...] uchylającą orzeczenie nr [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należących do innego z właścicieli, który w 1957 r. powrócił do wsi U. i objął w użytkowanie grunty oraz zabudowania będące jego własnością przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia musiało nastąpić przed jego częściowym uchyleniem, a więc najpóźniej 23 czerwca 1969 r. Minister ustalił również, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. W konsekwencji stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), podzielił stanowisko organu II instancji. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/23, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. : a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami "powszechnymi" poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1950 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie U., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Zarzucając powyższe, Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu przed nowelizacją) stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Z kolei, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy (por. np. wyroki z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 570/23, z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1240/23, z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 461/23, z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1351/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1620/23, z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1760/23, z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1848/23 oraz z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 2394/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w ww. wyrokach. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej.. Wniosek skarżącej dotyczył orzeczenia wydanego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 K.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m.in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując ww. wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niezasadny jest również zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania. Wskazać przy tym należy, że podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca nieprawidłowości, które wystąpiły w procesie legislacyjnym w trakcie uchwalania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji prowadzących postępowanie nadzorcze. Organy administracji rozpatrują bowiem sprawy i wydają decyzje administracyjne na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny procesu legislacyjnego, w którym to doszło do uchwalenia aktu prawnego zawierającego podstawę prawną do wydania aktu administracyjnego. Kwestia ta również nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Stąd też zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Trafnie przy tym wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać na podstawie art. 145a K.p.a. wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy istotne było ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Przy tym z art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, że obliczenia cenzusu upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotny i wystarczający jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy. Trzeba mieć także na uwadze, że ustawa, a zwłaszcza jej art. 2 ust. 2 nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia. Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia ww. faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiej decyzji. Tym niemniej, w przypadku jego braku, okoliczności te organ może a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich) czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Objęte wnioskiem skarżącej orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Kwestionowane orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i - w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Niewątpliwie przy tym w niniejszej sprawie nie ustalono daty ogłoszenia przedmiotowego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej. Sąd I instancji przyjął zaś za Ministrem datę 23 czerwca 1969 r. jako datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1950 r., mając na uwadze pismo tego organu z 11 marca 1950 r. przekazujące dwa egzemplarze orzeczenia z [...] lutego 1950 r. do Zarządu Gminy U. celem ich ogłoszenia i wyłożenia do wglądu w Zarządzie Gminy i w Starostwie Powiatowym w G., a także decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] czerwca 1969 r. nr [...] uchylającą orzeczenie nr [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należących do jednego z właścicieli. Na tej zaś podstawie uznano, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia Starosty Powiatowego w G. musiało nastąpić przed jego częściowym uchyleniem, a więc najpóźniej 23 czerwca 1969 r. Z powyższego wynika zaś, że ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Ustalenia faktyczne zostały zatem poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Nadto, przy ocenie wątpliwości dotyczących ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w przypadku nieustalenia daty jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, tj. upływu ponad 50 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd racjonalności założenia, że dowody ogłoszenia orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu. Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) kwestionowanego orzeczenia Starosty G. Nie można przy tym pominąć trybu, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Równocześnie w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością ogłoszenia tego orzeczenia zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznające, że orzeczenie Starosty G. zostało wydane 28 lutego 1950 r., zaś skutek doręczenia nastąpił najpóźniej 23 czerwca 1969 r. Z tego też względu należało uznać, że od wejścia w życie kwestionowanego orzeczenia do dnia 5 czerwca 2019 r., tj. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności, niewątpliwie upłynęło ponad 30 lat. To zaś uzasadniało stwierdzenie, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.