I OSK 1071/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Łd 931/16 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 931/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia. W uzasadnieniu wskazano, że W. W. nabył w dniu [...] 2009 r. w drodze umowy kupna-sprzedaży od J. Ż. bocznicę kolejową bez gruntu położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w K przy ulicy S. Z kolei J. Ż. stał się właścicielem tej bocznicy nabywając ją w dniu [...] 2009 r. od K. Z. M. Sp. z o.o. Nieruchomość, na której położona jest bocznica jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa państwowego PKP. W dniu [...] 2010 r. W. W. zawarł z PKP S.A. umowę dzierżawy działki gruntu, na której znajduje się bocznica kolejowa. W umowie dzierżawy zawarto stwierdzenie, że naniesienia znajdujące się na działce nie zostały wybudowane ze środków finansowych PKP. W. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego PKP prawem użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości położnej w K. oznaczonej jako działki nr [...]. Wnioskodawca zarzucił powyższej decyzji z 2008 roku, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., nr 1774 ze zm.), ponieważ w chwili wydania tej decyzji fakt zarządu gruntem na dzień [...]1990 r. nie został udowodniony, a dokonane uwłaszczenie naruszyło prawa osób trzecich. Jak zaznaczył wnioskodawca K. Z. M. Sp. z o.o. nie zostały nawet zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie uwłaszczenia działki zabudowanej bocznicą, w związku z czym odmówiono im przymiotu strony, a w konsekwencji jedyny prawowity właściciel bocznicy i jedyny wówczas zarządca został pozbawiony obrony swoich praw. Z tego powodu decyzja z dnia [...] 2008 r. powinna być uznana za nieważną. Pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że poza niniejszą sprawą wniósł przeciwko PKP S.A. pozew cywilny o ustalenie prawa własności do 1 przedmiotowej bocznicy kolejowej. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówiło W. W. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu [...] 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] 1990 r. W myśl art.200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jak wynika z powyższego przepisu stroną postępowania prowadzonego w trybie 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być w zasadzie tylko państwowa osoba prawna legitymująca się w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez te K. Z. M. Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego oraz własności naniesień budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości. Decyzję tę po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt. II SA/Łd 59/08. Kolegium przypomniało, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2008 r. stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. ozn. nr [...] z mocy prawa z dniem [...] 1990 r. na okres 99 lat, poczynając od dnia [...] 1990 r. Nabycie dotyczyło gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową. Decyzja uwłaszczeniowa Prezydenta Miasta K. odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu [...] 1990 r. Nieruchomość ta w dacie [...] 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z faktu nabycia naniesień 2 budowlanych na uwłaszczonej nieruchomości. Zarzuca przy tym, że poprzedni właściciel tych naniesień czyli K. Z. M. Sp. z o.o. w K. winny nabyć ten grunt w wyniku uwłaszczenia. K. Z. M. odmówiono uwłaszczenia na przedmiotowy grunt. Wnioskodawca, dokumentując swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. wskazuje na umowę kupna - sprzedaży od osoby fizycznej, mocą której nabył bocznicę kolejową. Zdaniem organu własność naniesień budowlanych na nieruchomości nie jest źródłem interesu prawnego, lecz wskazuje na interes faktyczny. Roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnoprawnym. Wnioskodawca stał się właścicielem tych naniesień już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i nie miał żadnego tytułu prawnorzeczowego do uwłaszczonej nieruchomości. Z powyższych okoliczności faktycznych wynika, że wnioskodawca nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie może wykazać się interesem prawnym, co oznacza, że nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało swe postanowienie z dnia [...] 2016 r. w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony. Kolegium podkreśliło, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu [...] 1990 r. prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu. Żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiadał wnioskodawca, ani poprzedni właściciele bocznicy kolejowej. Wniosek Z. M. w K. o uwłaszczenie gruntem, na którym posadowiona jest bocznica został załatwiony negatywnie, decyzja w tym przedmiocie została utrzymana w toku kontroli instancyjnej, ale i sądowoadministracyjnej. Organ stwierdził, iż fakt sprzedaży przez K. Z. bocznicy bez gruntu uzasadnia twierdzenie, że obecny właściciel bocznicy nie posiada przymiotu strony dla skutecznego wszczęcia postępowania do podważenia uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa i PKP SA do gruntu, na którym posadowiona jest bocznica. Właścicielowi bocznicy nie przysługuje interes prawny, a jedynie faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucono 3 zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zwrócił się podmiot, mający interes prawny w zachowaniu swego prawa własności jako prawowity właściciel ruchomości — bocznicy kolejowej, która była również przedmiotem decyzji z 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, iż istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyjął, że stronie skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie ma ona uprawnienia do wszczęcia postępowania. W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowo uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie. Ocena organu co do braku legitymacji skarżącego do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. nie budzi wątpliwości, co szczegółowo wykazał organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego, zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] 2008 r., mocą której Prezydent Miasta K. stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w K. przy ul. S., oznaczonych jako działka nr [...], z mocy prawa z dniem [...] 1990 r. na okres 99 lat, poczynając od dnia [...] 1990 r. Uwłaszczenie dotyczyło gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową, decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu [...] 1990 r. Nieruchomość ta w dacie [...] 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś skarżącego, czy też jego poprzednika prawnego. Istotne jest przy tym to również, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu [...] 1990 r. prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu. Bezsprzecznie, żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiada wnioskodawca, ani nie posiadał poprzedni właściciel bocznicy kolejowej, gdyż jak ustalił organ, wniosek Z. M. w K. o uwłaszczenie gruntem, na którym posadowiona jest bocznica, został załatwiony negatywnie. Decyzja w tym przedmiocie została utrzymana zarówno w toku administracyjnej kontroli instancyjnej, jak i 4 sądowoadministracyjnej. W motywach wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 59/08 ze skargi K. Z. M. Spółki z o. o. w K. sąd jednoznacznie stwierdził, że "(...) w sprawie zachodził brak możliwości stwierdzenia nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego oraz naniesień budowlanych znajdujących się na nieruchomości położonej w K. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] Nie sposób upatrywać naruszenia przez sporną decyzję uwłaszczeniową interesu prawnego skarżącego, który nie legitymował się prawem rzeczowym do nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja. Prawo własności bocznicy kolejowej (którą nabył, co bezsprzecznie wynika z przedstawionej umowy pisemnej, bez gruntu) nie rodzi po stronie skarżącego legitymacji do podważania, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji uwłaszczeniowej gruntu. Również żadnego prawa, uzasadniającego uwłaszczenie nie posiadał poprzedni właściciel bocznicy i prawo do gruntu nie było przedmiotem umowy kupna-sprzedaży zawartej przez skarżącego z poprzednikiem prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 jak i art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, mającej za przedmiot bocznicę kolejową, podczas gdy skarżący będąc właścicielem bocznicy kolejowej wystąpił z tymże wnioskiem, mając interes prawny w zachowaniu swego prawa rzeczowego jako prawowity jej właściciel. W uzasadnieniu wskazano, że orzekający w sprawie sąd, podobnie jak wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zapomniał o bardzo istotnej kwestii, a mianowicie takiej, że zaskarżona decyzja dotyczyła nie tylko gruntu - nieruchomości, ale również ruchomości — infrastruktury i obiektów budowlanych, stanowiących bocznicę kolejową. Innymi słowy potencjalnymi stronami postępowania o stwierdzenie nieważności powinny być również wszystkie te podmioty, które legitymują się prawem nie tylko do gruntu, ale również do wszystkich elementów infrastruktury tworzących bocznicę kolejową. Co więcej, w ocenie pełnomocnika skarżącego cel 5 postępowania nieważnościowego nie determinuje, aby tytuł do bocznicy musiał istnieć w dniu [...] 1990 r., a tym samym mógł on powstać później, jak w przypadku wnioskodawcy. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie i literaturze stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja państwowa, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Skarżący jako właściciel bocznicy kolejowej zlokalizowanej na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa oddanym w wieczyste użytkowanie Polskim Kolejom Państwowym S.A., ze względu na działania PKP S.A. zmierzające do podważenia jego tytułu prawnego do infrastruktury bocznicy ma interes nie tylko faktyczny, ale również prawny, materializujący się w prawie cywilnym, do podjęcia działań zmierzających do obrony swego prawa własności. 6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługuje interes prawny legitymujący go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji dokonał trafnej oceny prawnej uznając, że skarżący nie może wyprowadzać swego interesu prawnego z tytułu własności do bocznicy kolejowej położonej na gruncie, którego dotyczyło postępowanie uwłaszczeniowe. Należy podkreślić, że już z umowy sprzedaży z dnia [...] 2016r. znajdującej się w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżący kupił bocznicę bez gruntu składającą się z "torów kolejowych, rozjazdów i innych naniesień". Bocznica ta nie stanowiła bezspornie części składowej nieruchomości, na której była zlokalizowana i nie dotyczyła jej decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] 2008 r. Decyzja ta rozstrzygała jedynie w przedmiocie nabycia prawa własności gruntów. Zawarta w decyzji informacja o zlokalizowaniu na gruncie bocznicy kolejowej określonej jako tzw. naniesienie obce nie mogła mieć jakiegokolwiek skutku w zakresie prawa rzeczowego. O tym, że było to w istocie niekwestionowane świadczy także treść umowy z dnia [...] 2016r., w której kładzie się nacisk na odrębność bocznicy od gruntu, na której jest zlokalizowana. Trafnie też sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2008r. rozstrzygający prawomocnie o oddaleniu skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz K. Z. M. sp. z o.o. w K. W wyroku tym, wiążącym dla organów i sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przesądzono o braku uprawnień o charakterze prawnorzeczowym do wymienionej nieruchomości po stronie Zakładów - będących prawnym poprzednikiem skarżącego co do praw do bocznicy. Zatem także z 7 faktu sukcesji praw po K. Z. M. sp. z o.o. w K. skarżący nie może wywodzić swej legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej. Dokonana przez sąd I instancji ocena trafności przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny upoważniający do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] 2008 r. wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zgodna jest z art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zasadnie bowiem, w związku z brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego, organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.