I OSK 107/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 474/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Skarżysko na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Skarżysko na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 474/15, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Skarżysko, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez sprawujące w tym dniu zarząd przedsiębiorstwo państwowe p.n. "M." w S., prawa użytkowania wieczystego na 99 lat niezabudowanej nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej wystąpiło Nadleśnictwo Skarżysko. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r., wskazując że przedsiębiorstwo państwowe "M." w S. nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym ich prawo zarządu do przedmiotowych działek na dzień 5 grudnia 1990 r. Po rozpoznaniu wniosku B. S.A. w S. (która z dniem 4 marca 2014 r. zmieniła nazwę na M. S.A.) o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranej w toku postępowania dokumentacji wynika, iż decyzja Naczelnika Gminy Wąchock z dnia [...] października 1986 r. ustalająca opłatę roczną za zarząd gruntami wymienionymi w sentencji decyzji, na skutek odwołania, została uchylona przez Naczelnika Gminy Wąchock decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. we własnym zakresie. Mimo poszukiwań organowi naczelnemu nie udało się odnaleźć decyzji Naczelnika Gminy Wąchock uchylającej decyzję w sprawie opłat, jak również akt ww. postępowania. Jednakże, zdaniem organu rozpatrującego sprawę w II instancji, ewentualne uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] października 1986 r., w świetle zgromadzonego w toku postępowania drugoinstancyjnego materiału dowodowego, nie przesądza o braku przysługiwania prawa zarządu po stronie uwłaszczanego podmiotu. W toku postępowania strona przedłożyła opinię geodety uprawnionego M. S., który na podstawie przeprowadzonej analizy materiałów archiwalnych i danych ewidencji gruntów wykazał, iż obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], [...], [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) o łącznej powierzchni [...]ha, zawierają się w pierwotnych oddziałach leśnych nr [...], [...] i [...], które wraz z innymi oddziałami były przedmiotem przekazania w zarząd i użytkowanie P. w roku 1930 (na podstawie dołączonego do akt protokołu z dnia 21 lutego 1930 r. spisanego pomiędzy przedstawicielami Ministerstwa Rolnictwa i Nadleśnictwa Lasów Państwowych w Skarżysku, a przedstawicielem Ministerstwa Spraw Wojskowych w sprawie przekazania terenu o pow. [...]ha w zarząd Ministerstwa Spraw Wojskowych, stosownie do art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zagospodarowaniu lasów państwowych – Dz. U. Nr 36, poz. 336 oraz protokołu z dnia 7 maja 1930 r. w sprawie przekazania ww. terenu w zarząd i użytkowanie P.), a protokołem z dnia 9 marca 1948 r. powtórnie przekazane przez Nadleśnictwo Skarżysko na rzecz W. (por. opinia techniczno-prawna z dnia 22 kwietnia 2014 r. wraz z załączoną dokumentacją). Z dokumentacji nadesłanej przy piśmie pełnomocnika M. S.A. z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz wniosku o uwłaszczenie z dnia 10 marca 2006 r. wynika, iż M. S.A. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa p.n. P. w S., które z dniem 1 stycznia 1951 r. zostało przekształcone w "S." w S., a następnie, na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego oraz Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia 1 kwietnia 1954 r., połączone w kombinat "Z.". Na mocy zarządzenia nr 23/org/85 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego "S." uzyskały nazwę M., które były beneficjentem uwłaszczenia. Na sprawowany zarząd nad nieruchomością uwłaszczanego podmiotu w dniu 5 grudnia 1990 r. wskazują również w sposób pośredni zapisy w dokumentach ewidencji gruntów (zaświadczenie Starosty Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 4 września 2013 r.). Jednocześnie brak jest dokumentów wskazujących na brak przysługiwania zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. uwłaszczanego podmiotu, bądź na przysługiwanie prawa zarządu w tym dniu innemu podmiotowi. W obrocie istnieje decyzja z dnia [...] marca 1993 r., na podstawie której powyższe działki zostały przekazane w zarząd M. W świetle uzupełnionego materiału dowodowego nie można uznać, aby uwłaszczony podmiot nie legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do ww. gruntu. Organ nadzoru zaznaczył także, powołując się na art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, że powołane protokoły potwierdzają przekazanie ww. działek w zarząd Ministra Spraw Wojskowych, a tym samym ich wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego. Przedmiotowy grunt co najmniej od lat 30 wykorzystywany był na potrzeby zakładów pomocniczych i strefy ochronnej zakładów zbrojeniowych, co w ocenie organu nie uzasadniało jego ponownego włączenia do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie wyłączenia m.in. działek nr [...] i nr [...] z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasów Państwowych, jednakże w świetle dokumentów potwierdzających ich przekazanie w zarząd Ministra Spraw Wojskowych, a następnie w zarząd i użytkowanie zakładów zbrojeniowych w 1930 r. i po II Wojnie Światowej w 1948 r. oraz w związku z faktem, iż ww. teren użytkowany jest na potrzeby Zakładów do chwili obecnej, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. powyższy teren nie był wyłączony z Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Nie można również stwierdzić, aby ww. grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. był przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Niewątpliwie z zaświadczenia Kierownika Referatu Urzędu Miasta i Gminy Wąchock z dnia 24 lipca 2008 r. wynika, iż w planie zagospodarowania na ww. datę powyższy grunt znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem RL – tereny lasów i zadrzewień. Jednakże wobec faktu wykorzystywania ww. gruntu przez M. już od lat 30 na zakłady pomocnice i strefę ochronną, powyższy zapis nie może przesądzać o przeznaczeniu gruntu wyłącznie na cele gospodarki lennej. Organ nadzoru uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Świętokrzyskiego. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Skarb Państwa – Nadleśnictwo Skarżysko zarzucił: - naruszenie art. 2 i 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) i art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153); - naruszenie przepisów postępowania, polegające na niedostatecznym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77, § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji uwłaszczeniowej ma stan prawny istniejący w dacie 5 grudnia 1990 r. Nakaz uwzględnienia stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. wynika z będącego podstawą uwłaszczenia przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Natomiast przepis ten nie jest przepisem regulującym nową instytucję wprowadzoną ustawą z 21 sierpnia 1997 r. Przepis ten jest identyczny z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. został przeniesiony do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i oznaczony jako art. 200 ust. 1. Przepis art. 2 ust. 1 został wprowadzony w życie ustawą z 29 września 1990 r., która znowelizowała ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z 29 września 1990 r. nie stanowiła odrębnego aktu prawnego dotyczącego gospodarowania gruntami lecz nowelizowała ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też, zdaniem Sądu, treść przepisów tej noweli należy wykładać w powiązaniu z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Ustawa ta zaś utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 241 pkt 1 i art. 242). W tej sytuacji dla spraw uwłaszczeniowych, które nie zostały załatwione do 31 grudnia 1997 r. ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 200 nowej ustawy, który w zakresie przesłanek uwłaszczenia zawiera regulację identyczną z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. W przepisie tym wprost zostało zapisane, że dotyczy on uwłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. W ocenie Sądu skoro zaś przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. nowelizował ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jego zakres przedmiotowy mógł odnosić się tylko do takich gruntów, które wchodziły w zakres przedmiotowy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Ta zaś wyłączała w art. 1 ust. 2 z zakresu przedmiotowego grunty zabudowane wchodzące w skład gospodarstw rolnych oraz związane z państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Dokonanie wykładni systemowej art. 200 § 1 u.g.n. prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że jeżeli grunt był w dniu 5 grudnia 1990 r. przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki leśnej, to nie miały do niego zastosowania przepisy o uwłaszczeniu państwowych osób prawnych mimo, że osoba taka posiadała tytuł prawny w postaci zarządu. W tej sytuacji uwłaszczenie osoby prawnej takim gruntem stanowiłoby rażące naruszenie art. 200 u.g.n. gdyż przepis ten nie ma zastosowania do takiego gruntu. Sąd powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1900/06, w którym zawarto tezę, zgodnie z którą uwłaszczenie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie również w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podlegają tylko te grunty leśne, związane z państwowym gospodarstwem leśnym, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. będąc w zarządzie państwowej osoby prawnej, w planach zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.) w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wystarczającym do wyłączenia stosowania zasad gospodarowania gruntami określonych w ww. ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. jest położenie gruntu na obszarze przeznaczonym w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki leśnej, podczas gdy przepis ten wprowadza dodatkowe elementy, których dopiero łączne wystąpienie warunkuje wyłącznie gruntu spod regulacji uwłaszczeniowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Nadleśnictwo Skarżysko wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., która wydana została w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzającej uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego p.n. "M." nieruchomością gruntową Skarbu Państwa, położoną w gminie S., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] i [...]. Fakt, że przedmiotem postępowania jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym wpływa na zakres tego postępowania i przedmiot sprawy administracyjnej, który ograniczony jest do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki nieważnościowe, a nie do ponownego rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotna jest oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Tym bardziej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie można upatrywać w stanowisku dotyczącym wykładni przepisów materialnoprawnych, które zostało wyrażone w jednym orzeczeniu wydanym w późniejszym okresie czasu, a więc już po wydaniu decyzji co do której zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. A tak było w przedmiotowej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r., powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1900/06. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska prawnego wyrażonego w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1900/06. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. nie stanowiła odrębnego aktu prawnego dotyczącego gospodarowania gruntami lecz nowelizowała ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też treść przepisów tej noweli należy wykładać w powiazaniu z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dalej Sąd stwierdził, że skoro przepis art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nowelizował ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jego zakres przedmiotowy mógł się odnosić tylko do takich gruntów, które wchodziły w zakres przedmiotowy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. określony w art.1. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wbrew temu co sugeruje tytuł ustawy, ma znacznie szerszy zakres przedmiotowy, albowiem reguluje nie tylko zmiany w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., ale również szereg innych kwestii. Należy zauważyć, że w ustawie z dnia 29 września 1990 r. tylko art. 1 dotyczy zmian w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., treść art. 1 jest następująca, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadza się następujące zmiany: pkt 1 do pkt 88 zawierają zmiany wprowadzone w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. Natomiast dalsze przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r., począwszy od art. 2 regulują już inne zagadnienia i żaden z tych przepisów nie wprowadza zmian w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. Można zatem stwierdzić, że tytuł ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nieadekwatny do treści ustawy, albowiem zakres przedmiotowy objęty regulacją ustawy jest szerszy niż wskazuje na to sam tytuł. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., a szczególnie jego ust.1. Zgodnie z powołanym art. 2 ust. 1 grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączaniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Z treści art. 2 ust. 1 ustawy wynika jaki jest jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, adresatem tej regulacji są państwowe osoby prawne z wyłączeniem jednej kategorii państwowych osób prawnych jakimi były państwowe gospodarstwa rolne, zaś jeśli chodzi o zakres przedmiotowy to rozwiązanie to ma zastosowanie gruntów Skarbu Państwa z wyłączeniem tych gruntów Skarbu Państwa, które znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi i w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie państwowych gospodarstw rolnych. Jak wskazano wyżej art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., nie dokonywał zmian w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. (zmiany wprowadzał wyłącznie art. 1 ustawy) jak również w treści samego art. 2 nie było odwołania do gruntu o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wręcz odwrotnie w art. 2 został w sposób samodzielny i autonomiczny określony jego zakres przedmiotowy. Nadto za taką wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przemawia kolejny argument, mianowicie ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniono ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455, zmiana weszła w życie w dniu 24 grudnia 1992 r.) dodając miedzy innymi art. 2a - art.2d. Nowelizacją tą miedzy innymi rozszerzony został krąg podmiotów, który mógł nabyć prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 2a przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz 6 i 9 niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Natomiast na podstawie art. 2c możliwość nabycia prawa użytkowania wieczystego uzyskały spółdzielnie i związki spółdzielcze. Zgodnie z art. 2c. ust. 1 spółdzielni, a także związkowi spółdzielczemu, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464), stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. Należy zauważyć, że zakres przedmiotowy art. 2c został inaczej określony niż art. 2. W art. 2c ustawodawca jednoznacznie wskazał, że możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego (jest to roszczenie o ustanowienie tego prawa) przez spółdzielnie lub związki spółdzielcze dotyczy gruntu o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Tym samym nie ma wątpliwości, że w przypadku spółdzielni możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotyczy gruntu o którym w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ale wynika to wprost z treści art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 7 października 1992 r. Natomiast art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., dotyczący państwowych osób prawnych nie zawiera takiego odwołania do art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tylko zawiera samodzielną regulację, która wskazuje że dotyczy gruntów Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Dodatkowo należy podkreślić, że ustawą z 7 października 1992 r., która znowelizowała ustawę z dnia 29 września 1990 r. między innymi poprzez dodanie wskazanego wyżej art. 2c, znowelizowany został również art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., a dokonana nowelizacja ograniczyła się do zastąpienia między innymi słów "...będące w dniu wejścia w życie w zarządzie..." słowami "...będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie...", natomiast nowelizacja art. 2 nie dotyczyła zakresu przedmiotowego, który pozostał nadal niezmieniony. Powyższe dodatkowo wskazuje, że zakres przedmiotowy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., czyli do jakich gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa ma zastosowanie regulacja zawarta w tym przepisie został określony w sposób autonomiczny i samodzielny i brak podstawy prawnej, która by pozwalała na ustalanie tego zakresu przedmiotowego w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jak podnoszono bowiem wcześniej art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. nie dotyczy nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (nowelizacji ustawy z 29 września 1985 r. dotyczy bowiem wyłącznie art. 1 ustawy z 29 września 1990 r.), jak również w treści art. 2 nie ma odesłania do art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tak jak to ma miejsce w treści art. 2c, który wyraźnie odsyła do gruntu o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r., która była przedmiotem postępowania nadzorczego, stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 200, podobnie jak decyzja wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów. Stąd też podstawowe znaczenie ma stan prawny istniejący na dzień 5 grudnia 1990 r., a więc stan prawny ukształtowany na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., wykładania którego była przedmiotem sporu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska prawnego przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przedstawił własne stanowisko prawne. W świetle powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 w związku z art. 193 i art. 188 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.