I OSK 1062/23

Dnia 29 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. i M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 206/22 w sprawie ze skargi I. G. i M. J. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 206/22, w pkt 1. odrzucił skargę I. G. i M. J. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, w pkt 2. zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwanej dalej "inwestorem"), Starosta Poznański, decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], odmówił udzielenia inwestorowi zezwolenia na trwałe wyłączenia z produkcji rolnej dziewięciu działek stanowiących użytki klasy IIIb oraz umorzył postępowanie administracyjne względem kolejnych dziewięciu działek stanowiących użytki rolne klasy IVa oraz tereny przemysłowe (Ba). Z uwagi na niezłożenie odwołania od decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 25 października 2021 r. W dniu 12 października 2021 r. inwestor sprzedał skarżącym jedną z działek objętych postępowaniem. Pełnomocnik skarżących – r. pr. K. J. – złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Starosty. Pismem z dnia 6 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO. Zarzucono Kolegium przewlekłość oraz bezczynność w zakresie prowadzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz rozpoznania odwołania. W ponagleniu pełnomocnik skarżących wskazał, że nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie, nie otrzymał zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wydano żadnej decyzji. Pełnomocnik skarżących wniósł o rozstrzygnięcie, czy SKO dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania administracyjnego ze wskazaniem na rażące naruszenie prawa, a ponadto zobowiązanie do rozpoznania sprawy w terminie wyznaczonym przez skład orzekający SKO. Jednocześnie, odrębnym pismem z dnia 6 listopada 2022 r., pełnomocnik skarżących złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłość SKO. Treść skargi jest niemal tożsama z treścią ponaglenia. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości Kolegium w przedmiotowej sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że w dniu [...] listopada 2022 r. zostało wydane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium nie jest więc bezczynne, ponieważ postępowanie administracyjne zakończyło się. Nie można także mówić o przewlekłości postępowania. SKO złożyło także drugą odpowiedź na skargę, w której podniesiono, że w dniu [...] 2022 r. wydano postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pozostała treść odpowiedzi jest tożsama względem pierwszej z nich. Uzupełniając braki formalne skargi, pełnomocnik skarżących zaktualizował swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r. Stwierdzono, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ale tylko zakresowo. Skarżący stoją na stanowisku, że SKO działało przewlekle oraz było bezczynne. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 35 § 3 K.p.a., albowiem naruszono dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy; 2) art. 36 K.p.a., albowiem nie poinformowano pełnomocnika stron o przyczynach załatwienia sprawy w innym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r. odrzucił skargę oraz zwrócił skarżącym wpis sądowy od skargi. Sąd uznał skargę za niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość Kolegium. Sąd wskazał, że zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje niezmiennie zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a."). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie. Sąd wskazał, że z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Sąd podkreślił, że ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje przepis art. 37 K.p.a. Zatem, należy najpierw wnieść ponaglenie, aby została otworzona droga do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że w dniu 6 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie oraz skargę. Pierwszym wniesionym pismem było ponaglenie. Pismo to podpisano w dniu 6 listopada 2022 r. o godzinie 13:39, po czym wysłano do SKO. Skarga na bezczynność i przewlekłość SKO również została złożona w piśmie z dnia 6 listopada 2022 r. o godzinie 13:50. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedstawiona kolejność podpisania, a także wniesienia obu pism nie może prowadzić do wniosku, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione w dniu 6 listopada 2022 r. Sąd zaznaczył, że zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmują za podstawową "jednostkę czasu", dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym, Sąd uznał, że fakt, iż skargę złożono kilka minut po wniesieniu ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia. Sąd podkreślił, że niniejszy pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Sąd uznał zatem, że – wobec w zasadzie jednoczesnego złożenia ponaglenia oraz skargi na bezczynność i przewlekłość SKO – wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. Od powyższego postanowienia, skarżący – reprezentowani przez radcę prawnego – złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie skargi do merytorycznego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki podwójnej w stosunku do stawki minimalnej ze względu na znaczący nakład pracy pełnomocnika skarżących oraz wysoki poziom merytoryczny napisanej skargi kasacyjnej. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie i odrzucenie skargi, której wniesienie i rozpoznanie nie było niedopuszczalne, a w rezultacie pozbawienie skarżących prawa do sądu (brak merytorycznego rozpoznania skargi), skoro z urzędowych poświadczeń odbioru (w zakresie dotyczącym poświadczenia odbioru ponaglenia, załączonego nawet do skargi jako załącznik), stanowiących dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, wynika niewątpliwie, że: a) ponaglenie skarżący wnieśli w dniu 6 listopada 2022 r., o godzinie 13:39; b) skargę skarżący wnieśli w dniu 6 listopada 2022 r., o godzinie 13:50, zaś poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma, a nadto jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru pisma przez organ w dacie oraz o godzinie (łącznie z chwilą odnotowaną w minutach i sekundach) w urzędowym poświadczeniu odbioru (poświadczenia); 2) art. 53 § 2b w zw. z 83 § 5 p.p.s.a. w świetle art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm., dalej: "ustawa", poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów p.p.s.a. – zwłaszcza w kontekście możliwości, jakie daje wnoszenie pism w formie nowoczesnej drogą elektroniczną – i przedstawienie niemającego oparcia w przepisach prawa poglądu, że: a) skargę na przewlekłość lub bezczynność należało wnieść co najmniej na drugi dzień po tym, jak wniesiono ponaglenie, skoro treść przepisu mówi o "każdym czasie" w odróżnieniu od innych przepisów, gdzie mowa jest o terminie do wniesienia środka zaskarżenia (w innych przepisach czy to p.p.s.a., czy to k.p.a., istotnie mowa jest o terminie liczonym w dniach od określonego zdarzenia będącego momentem początkowym); b) podstawową jednostką czasu miałby być dzień, gdyż przepisy prawa nie rozróżniają godzin lub minut, skoro jest to twierdzenie nieprawdziwe w kontekście przywołanego przepisu Ustawy i generowanego na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), urzędowego poświadczenia przedłożenia; c) poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie było to, na gruncie omawianej regulacji przewidującej uprawnienie do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji publicznej, aby stosowną skargę należało wnieść dopiero co najmniej na drugi dzień, chociaż takiego orzecznictwa na gruncie aktualnego brzmienia nowego przepisu w postaci art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma; a która to wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że gdyby - hipotetycznie - ponaglenie skarżący wnieśli o godz. 23:55 danego dnia, a skargę formalnie dnia kolejnego, ale o godz. 00:02, gdzie odstęp byłby kilkuminutowy, bądź ponaglenie wniesione zostałoby w piątek o godz. 20:00, gdy pracownicy organu nie wykonują pracy, a skargę o 6:00 rano w poniedziałek, to skarga nie byłaby już w ocenie WSA w Poznaniu niedopuszczalna, a który to rezultat wykładni jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dostarczonych wraz ze skargą kasacyjną dokumentów, a mianowicie: - wydruk ponaglenia z 6 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 13:39; - wydruk skargi z 6 listopada 2022 r. wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 13:50; na okoliczność, że wniesienie skargi poprzedzono otrzymanym chronologicznie wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ponagleniem, zauważając ponadto, że jeden z takich dokumentów (dotyczący ponaglenia) załączono wraz ze skargą, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, a ponadto w zakresie dotyczącym wniesionej o godz. 13:50 skargi, to niżej podpisany nie mógł przypuszczać, że organ administracji publicznej naruszy zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i ukryje przekazując skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego fakt, że skarga wpłynęła po ponagleniu (nie przedstawiając dokumentu w postaci wydruku, w jakiej chwili z uwzględnieniem godziny, otrzymano poszczególne dokumenty). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wygenerowanie za pośrednictwem portalu ePUAP poświadczenia doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Poświadczenie doręczenia jest bowiem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru pisma przez organ. W ocenie skarżących kasacyjnie WSA w Poznaniu nie wskazał, jakie racje i wartości miałyby przyświecać temu, aby skargę jak w sprawie niniejszej, trzeba było wnieść "koniecznie co najmniej dnia następnego". Argument, że skarga nie ma być traktowana instrumentalnie, bowiem trzeba dać szansę organowi na zapoznanie się z taką skargą, jest w ocenie skarżących niezrozumiały – w świetle przykładów hipotetycznych powołanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Podkreślono, że w art. 53 §2b p.p.s.a. ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w każdym czasie". W piśmie z dnia 10 kwietnia 2023 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej", ponownie wskazano na zasadność stanowiska skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrolę instancyjną w niniejszej sprawie rozpocząć należy od wskazania, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, o czym stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. Wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie (§ 2 powołanego przepisu). Warunek wyczerpania środka w postaci ponaglenia dotyczy również postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność) albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 K.p.a.). Z powyższego wynika zatem, że uprzednie wystosowanie do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność/przewlekłość organu. W niniejszej sprawie odrzucając skargę na bezczynność i przewlekłość SKO w Poznaniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnili wspomnianego obowiązku, gdyż przed wniesieniem skargi nie wyczerpali środka w postaci ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do takiego stanowiska, gdyż czas dzielący wniesione w formie elektronicznej ponaglenie, a następnie skargę, wynosił zaledwie jedenaście minut. Należy zaakceptować pogląd Sądu I instancji, że wniesienie ponaglenia winno nastąpić przynajmniej w dniu poprzedzającym dzień złożenia skargi. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować jako niezgodne z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Przy czym, należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, terminy dla dokonania określonych czynności procesowych wyrażane są w dniach, a przy ich obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie stanowiące początek biegu terminu. Najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest zatem jeden dzień, co oznacza, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu, należy zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wniesienia ponaglenia. Takie wniesienie ponaglenia i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być postrzegane wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Wobec tego, w sytuacji, gdy strona nie wyczerpie przysługującego jej środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Tym samym należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.