I OSK 1055/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. S.A. z siedzibą w W. i P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 43/20 w sprawie ze skarg P. S.A. z siedzibą w W. i P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-28/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 43/20 oddalił skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: organ, Komisja) z 15 listopada 2019 r., nr KKU-28/17. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Małopolski decyzją nr 1 z 9 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: ustawa), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kalwaria Zebrzydowska prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kalwaria Zebrzydowska - obszar wiejski, obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.: .[..] – [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła PKP S.A. w Warszawie, zaskarżając decyzję w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wskazano, że działki zajęte są pod linię kolejową. Zarzucono, że organ wadliwie przyjął, że nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP i podlega komunalizacji jako zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, zaś postępowanie nie wykazało, aby działki zostały przekazane w zarząd poprzednikowi prawnemu PKP. W dalszej części odwołania Spółka przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I OSK 1956/10, w którego stanie faktycznym odnotowano ustalenie opłaty rocznej za użytkowanie, zarząd i użytkowanie wieczyste gruntów. Powołała się także na stanowisko wyrażone w wyrokach I OSK 3397/15 i I OSK 3515/15. Podniosła także, że nieruchomość zabudowana jest infrastruktura kolejową, co świadczy o tym, że mogła i musiała pozostawać w zarządzie PKP, a nie jakiegoś innego podmiotu. Pismem z 6 lipca 2018 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiła PKP PKL S.A., powołując się na swój interes prawny w sprawie jako zarządca sieci kolejowej. Zaskarżoną decyzją Komisja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: PKP S.A. oraz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił obie skargi, przy czym w odniesieniu do skargi PKP PKL S.A Sąd I instancji przyjął, że Spółka ta nie ma interesu prawnego w sprawie, albowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawym do skomunalizowanego mienia. Od powyższego wyroku obie Spółki wniosły skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej PKP S.A. wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r, Nr 32, poz.191, dalej: ustawa) a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej; 2. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych, przedsiębiorstwa państwowego; 4. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: ustawa o komercjalizacji PKP). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; 5. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)". II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi, iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e u.g.n. przez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo, że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska Kraków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zawarła argumentację na poparcie powyższych zarzutów, powołując się m.in. na orzeczenia NSA w sprawach I OSK 1401/09, I OSK 3397/15, I OSK 3515/15. Zaznaczyła także, że ma świadomość istnienia uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; jednak pogląd w niej wyrażony i moc wiążąca nie przesądzają definitywnie, że linia orzecznictwa w zakresie poruszonego problemu nie może się zmienić. W ocenie Spółki, istota zagadnienia wyraża się nie tyle w kwestii sposobu wykazania tytułu prawnego (zarządu) do nieruchomości, ile w wyjaśnieniu, czy nieruchomości znajdujące się we władaniu PKP, co do których PKP w dniu komunalizacji mienia państwowego, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie legitymowały się "tytułem prawnym" do nich w postaci "prawa zarządu", stały się przedmiotem uwłaszczenia na rzecz gmin. W ocenie Spółki nie ma podstaw do takich wniosków. Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. także zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na błędnej wykładni przez przyjęcie, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie posiada interesu prawnego, albowiem nie legitymuje się jakimkolwiek prawem do skomunalizowanego mienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do stwierdzenia, że o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu decyduje istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Uzasadniając to stanowisko Spółka podkreśliła, że postępowanie, którego przedmiot stanowi tytuł prawny do nieruchomości, na której usytuowana jest infrastruktura kolejowa odnosi się do interesu prawnego jej zarządcy. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest zarządcą narodowej sieci kolejowej. Źródłem interesu prawnego Spółki jest również art. 17 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stanowiący podstawę do wniesienia do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wkładów niepieniężnych, wyodrębnionych z przedsiębiorstwa PKP S.A., niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi. Oczywistym jest, że w przypadku uzyskania tytułu prawnego przez jednostkę samorządu terytorialnego do nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura kolejowa, uniemożliwione może być realizowanie przez zarządcę nałożonych przez ustawodawcę zadań, w tym również z zakresu powszechnego obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, odmawiające przyznania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. interesu prawnego. Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegały uwzględnieniu. Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji skarga kasacyjna wniesiona przez PKP PLK S.A., jakkolwiek trafny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że PKP PLK S.A. nie posiada interesu prawnego, gdyż nie legitymuje się jakimkolwiek prawem do skomunalizowanego mienia. Mimo wadliwiej argumentacji w tym zakresie, wyrok Sąd I instancji odpowiada jednak prawu, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej. Zarówno PKP PLK S.A., jak i PKP S.A. nie legitymują się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. Ta okoliczność nie może zatem stanowić przesądzającego argumentu w kwestii legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. Wiadome przy tym jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że w szeregu postępowań sądowych brały udział obie Spółki, których interes prawny uznawano. Udział PKP S.A. w postępowaniu komunalizacyjnym związany jest przesłanką "należenia mienia państwowego" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przez nieruchomość wyłączoną z przynależności do terenowego organu administracji państwowej można uznać jedynie nieruchomość, która na 27 maja 1990 r. była oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej - w sposób regulowany prawem (zob. wyrok NSA z 28 października 2024 r., I OSK 1101/23). Na tej podstawie następca prawny przedsiębiorstwa państwowego, które miało we władaniu nieruchomość, jest legitymowany do udziału w postępowaniu. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 561) w art. 15 ust. 1 przewiduje, że PKP S.A. utworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna" "PLK S.A.". Na podstawie art. 15 ust. 2 tej ustawy, PLK S.A., z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstępuje w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi. Zgodnie natomiast z art. 17 ust.1, ust. 5 i ust. 6 powołanej ustawy, PKP S.A. wniesie w formie wkładu niepieniężnego do PLK SA linie kolejowe, w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, obejmujące wszelkie nakłady, z wyłączeniem gruntów wchodzących w skład linii kolejowych niemających uregulowanego stanu prawnego. Grunty wchodzące w skład linii kolejowych, które nie mogą być wniesione w formie wkładu niepieniężnego z uwagi na nieuregulowany stan prawny, zostaną oddane PLK S.A. przez PKP S.A. do nieodpłatnego korzystania na podstawie umowy. Sąd I instancji nie zakwestionował twierdzenia Spółki, że przedmiotowe działki zajęte są pod linię kolejową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przytoczonym stanie prawnym, jest to okoliczność uzasadniająca uznanie interesu prawnego PKP PLK S.A. jako zarządzającej linią kolejową, do udziału w postępowaniu mającym na celu wykazanie przesłanek do komunalizacji mienia państwowego. Mimo wadliwej argumentacji, oddalenie skargi Spółki na decyzje Komisji było jednak prawidłowe, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiono dowodów potwierdzających, że nieruchomości były oddane w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej w sposób regulowany prawem. Skarga PKP PLK S.A. nie podlegała uwzględnieniu z tych samych powodów, z jakich nie została uwzględniona przez Sąd I instancji skarga PKP S.A. Nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku także skarga kasacyjna PKP S.A. Nie zachodziły podstawy do uznania za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Treść przepisów wyznacza zakres ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Przypomnieć należy, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu uchwałach (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Stanowisko podjętych uchwał jest wiążące, a Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Konsekwencją jest uznanie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. W powołanej uchwale podkreślono także, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Natomiast w uchwale z 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W oby przywołanych uchwałach zawarto jednoznaczne stanowisko w kwestii rozróżnienia "zarządzania" od zarządu. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Nie mógł być tym samym skuteczny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 jak tez art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, ani w wyniku ich błędnej wykładni, ani wadliwego zastosowania. Motywy uchwały I OPS 2/16 przesądzają także o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. W uchwale NSA wyjaśnił, że z przepisu tego nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Z tego samego powodu nie mógł ulec uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, skoro w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.: "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale PKP w tym wykazie ujęte nie zostało." Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy, zgodnie z którymi grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tak więc ww. przepisy ustawy o komercjalizacji nie dotyczą nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (vide np. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2009 r., I OSK 526/08). Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, stwierdzając, że uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Mienie to bowiem, już na 27 maja 1990 r. - a więc dziesięć lat wcześniej, niż umożliwiono uwłaszczenie PKP na gruncie w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego - stało się własnością gmin. Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia postępowania. Nie doszło do naruszenia przepisów obligujących organ do zgromadzenia i dokonania oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a); w zarzucie powołano, że odmówiono mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, "mimo, że taka decyzja stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest (..) dowodem istnienia zarządu". Zarzut ten nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięty, w aktach sprawy nie znajduje się natomiast decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłaty za zarząd. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono stawianego zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Również w odniesieniu do ich naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zawarł rzeczowej argumentacji w sporządzonym do skargi kasacyjnej uzasadnieniu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. postawiony alternatywnie z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i "urywający się" w swoim wyjaśnieniu. Powinnością pełnomocnika jest konstruowanie zarzutów w sposób pozwalający na odniesienie się do ich istoty. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n., zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W postępowaniu przepisy art. 23 ust. 1e u.g.n. nie miał w sprawie zastosowania. Nie było podstaw do przyjęcia w postępowaniu sądowym reprezentacji Wojewody Małopolskiego dla Skarbu Państwa, skoro stronami postępowania była Gmina Kalwaria Zebrzydowska i Starosta Wadowicki. Gmina Kalwaria Zebrzydowska nie ma statusu miasta na prawach powiatu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.