I OSK 1054/21

Dnia 17 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2652/19 ze skargi T[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 [...] r., nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2020 r., I SA/Wa 2652/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 [...] r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący T[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt, 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa z 1958 r.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W[...] z dnia 11 [...] r. znak W[...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia 26 [...] r. znak G[...] w sytuacji, gdy brak było wystarczających ustaleń w zakresie przyjęcia, iż poprzednik prawny skarżącego pozbawiony został użytkowania nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r., w sytuacji gdy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wszechstronny, oraz nie ustalono daty kiedy poprzednik prawny skarżącego utracił posiadanie spornej nieruchomości, nie ustalono momentu, kiedy podmioty wskazane w zaświadczeniach lokalizacyjnych weszły w posiadanie spornej nieruchomości, nie ustalono pod jakie inwestycje grunt został "zabrany", kiedy to faktycznie miało miejsce, kiedy nastąpiło wykonanie inwestycji, czy inwestycje te objęły całą sporną nieruchomość, a więc do kiedy poprzednik skarżącego miał możliwość korzystania z gruntu; II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 9 w związku z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. wobec naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego, a przede wszystkim brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i nieustalenie daty, kiedy poprzednik prawny skarżącego utracił posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie momentu, kiedy podmioty wskazane w zaświadczeniach lokalizacyjnych weszły w posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie pod jakie inwestycje grunt został "zabrany", kiedy to faktycznie miało miejsce, kiedy nastąpiło wykonanie inwestycji, czy inwestycje te objęły całą sporną nieruchomość, a w konsekwencji do kiedy poprzednik skarżącego miał możliwość korzystania z gruntu, co powoduje, że w sprawie nie dokonane wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a także zinterpretowanie wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy na niekorzyść strony Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. Istotę tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Generalnie dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powodem prowadzenia postępowania dowodowego w toku tego rodzaju sprawy może być m.in. weryfikacja kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Powyższa uwagę należy także powiązać z faktem zarzucania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco naruszony może być przepis prawa materialnego (ustrojowego) będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji wypada dostrzec, iż w badanej skardze kasacyjnej, jakkolwiek postawione zostały zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to przyczyny zarzucanych naruszeń prawa są tożsame dla obu podstaw kasacyjnych i dotyczą naruszenia zasady prawdy materialnej przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy w zakresie daty pozbawienia poprzednika prawnego skarżącego użytkowania nieruchomości położonej w W[...] przy ul. P[...] róg ul. C[...], oznaczonej jako F[...] S[...] o nr hip 1[...]. Autor kasacji wskazał w szczególności, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wszechstronny, oraz nie ustalono daty utraty przez poprzednika prawnego skarżącego posiadania spornej nieruchomości, nie ustalono momentu kiedy podmioty wskazane w zaświadczeniach lokalizacyjnych weszły w posiadanie spornej nieruchomości, nie ustalono pod jakie inwestycje grunt został "zabrany", kiedy nastąpiło wykonanie inwestycji, czy inwestycje te objęły całą sporną nieruchomość, a więc do kiedy poprzednik skarżącego miał możliwość korzystania z gruntu. W istocie więc skarga kasacyjna zarzuca wadliwość prawną w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się wydanie decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej przez naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, to w tym zakresie dodatkowo wskazuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie pozostaje wyłącznie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, uwagi do art. 156; wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., I OSK 4312/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego typu sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Wypada bowiem przypomnieć, iż materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 11 [...] r. nr W[...] o odmowie przyznania odszkodowania dawnemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, był art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r., który stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.). dalej jako "dekret warszawski", przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy, a zatem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepisy ten w zakresie odszkodowania stosowany był odpowiednio także do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie ww. dekretu (art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Trafnie zatem wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż jedną z dwóch kluczowych przesłanek odszkodowania na gruncie powyższej regulacji było wyzucie dawnego właściciela lub jego następców prawnych z posiadania gruntu objętego dekretem warszawskim po dniu 5 kwietnia 1958 r., a więc po wejściu w życie ustawy z 1958 r. Z okoliczności sprawy wynika, iż przesłanka ta podlegała weryfikacji w toku postępowania głównego. Odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz [...] – poprzednika prawnego skarżącego ostateczną decyzją Prezydenta [...], z dnia 26 [...] r., wyraźnie odwołano się do dokumentacji z postępowania wyjaśniającego, w szczególności do podania dawnego właściciela z dnia 30 marca 1962 r., w którym wprost przyznał on fakt utraty władania przedmiotową nieruchomością w 1952 r. wskutek zajęcia jej przez przedsiębiorstwo budowlane i odebrania wówczas nie tylko realnej możliwość jej użytkowania, ale w ogóle dostępu do gruntu. Informacja ta pozwalała bezsprzecznie uznać, iż utrata możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy z 1958 r. W konsekwencji, nie można zgodzić się z autorem kasacji aby to ewentualne wady w zakresie gromadzenia i oceny okoliczności sprawy miały tego rodzaju charakter i zakres, który mógłby uzasadniać zarzut wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia 26 [...] r. z rażącym naruszeniem prawa. Charakter postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przemawiał zatem za zaniechaniem weryfikacji powyższych okoliczności w toku tegoż postępowania. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ustawy z 1958 r. przez niewłaściwe zastosowanie. Ustalony w toku postępowania głównego stan faktyczny sprawy, wskazując na niewypełnienie przesłanki pozbawienia faktycznego władania przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., uzasadniał subsumpcję dokonaną w decyzji Prezydenta [...] z dnia 16 października 1974 r. Sposób zastosowania powyższego przepisu nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.