I OSK 1050/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1292/16 w sprawie ze skargi D. N. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 października 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją ww. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. N. i A. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015r. nr [...], znak: [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz części o powierzchni [...] ha działki nr [...], części o powierzchni [...] ha działki nr [...] i części działki o powierzchni [...] ha działki nr [...] (dawny nr [...] o powierzchni [...] ha) wszystkie z obrębu [...]. W związku z powyższym wskazano, iż aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] lipca 1974r. M. i A. małżonkowie R. sprzedali Skarbowi Państwa – Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64) nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] obejmującą obszar [...] arów [...] m2. W treści aktu zawarto informację, iż ustalony został teren budowy osiedla [...] (część południowa), a w skład terenu objętego ww. lokalizacją wchodzi opisana nieruchomość. Pismem z dnia 4 listopada 1996r. D. N. – następczyni prawna byłych właścicieli wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka "[...]", wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. A. S. i D. N. są następcami prawnymi D. N. W toku postępowania ustalono także, że nieruchomość o zwrot, której wystąpili wnioskodawcy odpowiada działkom ewidencyjnym o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (obecnie części działek nr [...], nr [...] i nr [...]) z obrębu [...]. Ustalono nadto, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] były początkowo przedmiotem komunalizacji, a następnie decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997r. zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...]. Działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym Kolonii [...] i znajduje się na niej budynek mieszkalny, utwardzenia w postaci chodników i dojść; działka nr [...] położona jest w pasie drogowym drogi wewnętrznej ulicy [...] będącej w zarządzie ww. Spółdzielni; zaś działka nr [...] jest urządzona jako społeczne parkingi obsługujące mieszkańców Kolonii [...] i zieleń, a w części południowo – wschodniej tej działki kolektor [...] z liniami rozgraniczającymi [...] z dnia [...] lutego 1972r. W ewidencji gruntów teren ten oznaczono jako BP – zurbanizowane tereny niezabudowane. Urządzony parking jest ogrodzony siatka i stanowi głównie teren utwardzony nietrwale wysypanym żużlem i teren nieutwardzony. Teren działki częściowo jest zakrzaczony. Ustalono w toku postępowania administracyjnego, że zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji [...] z dnia [...] lipca 1972r. oraz planami realizacyjnymi osiedla [...], pierwsze inwestycje mieszkaniowe powstały w 1979r., a pierwszy budynek przy ul. [...] powstał w 1978r., zaś całość osiedla została zrealizowana w 1981r. łącznie z terenami zielonymi. Na etapie wywłaszczenia były to ogródki działkowe. Po wywłaszczeniu ogródki te – zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu – funkcjonowały nadal jako wymagane tereny zielone. Do 1990r. na terenie działki nr [...] mieszkańcy parkowali samochody wśród zieleni. W 1995r. istniejące parkingi ogrodzono. Parkingi te budowali z własnej inicjatywy wszyscy mieszkańcy osiedla. Mieszkańcy zgłaszali budowę parkingów m.in. do [...]. Działka nr [...] funkcjonowała przez długi czas jako integralna część osiedla. Coraz większa liczba mieszkańców posiadająca samochody w sposób naturalny stworzyła potrzebę rezygnacji z część terenów zielonych i urządzenia na tych miejscach parkingów, które nadal tworzą integralną część osiedla. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]j w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do działki nr [...] wskazano, iż modyfikacja obecnego zagospodarowania nie przesądza o zbędności przedmiotowej nieruchomości dla prawidłowego funkcjonowania osiedla. Ponadto zaznaczono, iż na dzień wydania decyzji widnieje wpis użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie zostały spełnione negatywne przesłanki zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", a w konsekwencji nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1230/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje podkreślając, iż w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej dacie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz ww. Spółdzielni zostało ujawnione w księdze wieczystej, co nie pozwala odnieść się do kwestii zastosowania w sprawie przepisu art. 229 u.g.n. W konsekwencji nie można ustalić, czy skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] maja 2015r. Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz części o powierzchni [...] ha działki nr [...], części o powierzchni [...] ha działki nr [...] i części działki o powierzchni [...] ha działki nr [...] (dawny nr [...] o powierzchni [...] ha) z obrębu [...] wskazując, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 299 u.g.n., gdyż prawo użytkowania wieczystego na rzecz ww. Spółdzielni zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998r., tj. po dniu wejścia w życie u.g.n. Jednocześnie organ wskazał, iż na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazano m.in., że na terenie działki nr [...] przewidziano tereny zielone wskazując, iż "na terenie projektowanego osiedla znajduje się kilkanaście cennych drzew, które przewiduje się do zachowania ponadto tereny sadów, których fragmenty w miarę możliwości będą zachowane". Podkreślono, że modyfikacja obecnego zagospodarowania działki nr [...] nie przesądza o zbędności przedmiotowej nieruchomości dla prawidłowego funkcjonowania osiedla. Starosta podkreślił, iż dla postępowania o zwrot nieruchomości nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ dokonując tegoż ustalenia wskazał, iż w tym zakresie opierał się na przeprowadzonych oględzinach, wynikach przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, oraz na zeznaniach świadków. Wojewoda [...] – po rozpoznaniu odwołania D. N. i A. S. decyzją z dnia [...] marca 2016r., utrzymał ww. decyzję w mocy wskazując, iż cel dokonanego wywłaszczenia został zrealizowany. Organ powołując się na stanowisko judykatury wskazał, iż takiej inwestycja jak budowa osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwość takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Dlatego też, skoro osiedle mieszkaniowe powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Oznacza to bowiem modyfikację celu wywłaszczenia mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Organ podkreślił, iż całość osiedla łącznie z terenami zielonymi została zrealizowana w 1981r, a zatem w terminie krótszym niż 10 lat od momentu nabycia ww. nieruchomości i przed złożeniem wniosku o zwrot ww. nieruchomości z dnia [...] listopada 1996r. Odnosząc się do modyfikacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] wskazano, iż plan realizacyjny na tej działce przewidywał tereny zielone, a obecnie znajduje się tam parking powstały z inicjatywy mieszkańców osiedla i zrealizowany przez mieszkańców osiedla, którzy zgłaszali budowę parkingów Spółdzielni. Podkreślono, iż parking należy do infrastruktury osiedla mieszkaniowego, służy mieszkańcom osiedla i tym samym stanowi dopuszczalną modyfikację uszczegółowionego w planie realizacyjnym celu wywłaszczenia, co stanowi przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 229 u.g.n., bowiem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast na działkach objętych wnioskiem zwrotowym prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz Spółdzielni [...] zostało ujawnione po dniu wejścia w życie u.g.n. W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] D. N. i A. S. zarzucili: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz art. 137, a także art. 229 u.g.n. poprzez niesłuszne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także uznania, iż zachodzą określone w art. 229 u.g.n. przesłanki wyłączenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania poprzez uchybienie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", polegające na nie podjęciu przez organ administracji publicznej wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż ocena organów obu instancji o braku ustawowych przesłanek do zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa. Brak spełnienia owych przesłanek w okolicznościach niniejszej sprawy obligował organy do odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego, a zarzuty wniesionej skargi okazały się bezzasadne. Sąd podkreślił, iż przepis art. 136 ust.3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie natomiast do treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do treści art.137 ust. 2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powyższe regulacje – stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. – stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a na tej właśnie podstawie prawnej poprzednicy prawni skarżących zawarli umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I instancji podkreślił, iż podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została faktycznie zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia. Dokonując oceny powyższych okoliczności Sąd stwierdził pełną prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy na okoliczność celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz realizacji tego celu na całości wywłaszczonej nieruchomości w wymaganych przez prawo terminach. Odnosząc się do ustaleń tyczących działki nr [...] wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zrealizowanie w wymaganym terminie celu wywłaszczenia na terenie tej działki z tym zastrzeżeniem, że realizacja ta nastąpiła w ramach uprawnionej modyfikacji celu wywłaszczenia sformułowanego w planie realizacyjnym tzn. zamiast terenów zielonych urządzono tam parking społeczny. Sąd uznał za prawidłową ocenę organów, że w sytuacji, w której przedmiotowy parking spełnia kryteria niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, obsługującej osiedle mieszkaniowe i pozostającej z nim w realnym funkcjonalnym związku, to jego realizacja stanowi dopuszczalny, alternatywny sposób wykonania nominalnego celu wywłaszczenia, co odpowiada stanowisku konsekwentnie formułowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż przesłanki odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości wynikają w pierwszej kolejności z faktu jej obciążenia prawem użytkowania wieczystego na rzecz ww. Spółdzielni. Fakt, że do zaistnienia skutku rzeczowego w postaci powstania tego prawa doszło już po dniu 1 stycznia 1998r. ma tylko takie znaczenie, że do sytuacji tego rodzaju nie znajdzie zastosowania art. 229 u.g.n. Ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego już po 1 stycznia 1998r. stanowi bowiem również przesłankę do odmowy jej zwrotu, co wynika z uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015r. sygn. akt I OPS 3/14, stanowiącej, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust.1 i 2 tejże ustawy, przy czym użyte w uchwale pojęcie "zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej" obejmuje również ustanowienie na takiej nieruchomości, na rzecz osoby trzeciej, prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. N. i A. S. Zaskarżając wyrok w całości podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust 1 u.g.n. w ten sposób, że dokonując mylnej interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie, w odniesieniu do działki nr 17 z obrębu 7-08-12, nie zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości na zasadzie art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na to, iż na nieruchomości tej zrealizowany został w wymaganym terminie cel wywłaszczenia, a realizacja ta nastąpiła w ramach uprawnionej modyfikacji celu wywłaszczenia sformułowanego w planie realizacyjnym, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość powyższa stała się, stosownie do przepisu art 137 ust. 1 u.g.n., zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż na nieruchomości tej nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w przepisanym terminie i nie doszło również do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia; - art 136 ust. 3 i art 137 u.g.n. poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie jakoby okoliczność ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w sytuacji nie spełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia określonych w art. 229 u.g.n., stanowiła podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości, nawet takiej, co do której stwierdzono zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a na wypadek uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą, określone w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", okoliczności przemawiające za rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] jako uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie domagając się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę podniesionych zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić konstatacją związaną z tym, iż w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego mające swą podstawę w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zaniechanie postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w zakresie dokonanej przez ten Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć innych okoliczności za faktyczną podstawę kontrolowanego wyroku. Natomiast kluczowym ustaleniem organów, którego poprawność potwierdził Sąd I instancji jest realizacja celu dokonanego wywłaszczenia na wszystkich działkach objętych wnioskiem zwrotowym, bowiem już w 1981r. na owych działkach powstało osiedle mieszkaniowe wraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym m.in. z zielenią na działce nr [...]. Rzecz jasna powyższe ustalenie, które nie zostało podważone w postępowaniu kasacyjnym, ma kapitalne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada wskazać, iż zostały one błędnie sformułowane. Oba postawione zarzuty wskazują na naruszenia norm materialnych poprzez błędną wykładnię (mylną interpretację). Uzasadniając tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, wskazując przy tym jak powinien być rozumiany ów przepis, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia dokonana z uwzględnieniem reguł interpretacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast badana skarga kasacyjna pozbawiona jest zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu jakichkolwiek odniesień do powyższych kwestii. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Należy przy tej okazji dostrzec, iż skarżący kasacyjnie, w pierwszym z postawionych zarzutów, naruszenie prawa materialnego wiążą wyłącznie z wadliwie dokonanymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie realizacji celu wywłaszczenia i uznania za dopuszczalną modyfikację tego celu dokonaną przez samych mieszkańców osiedla. Przy czym – o czym już była powyżej mowa – nie łączą tak zarzucanej wadliwości z formalnie postawionym zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania odnoszącego się do dokonanej w zaskarżonym wyroku oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art 136 ust. 3 i art 137 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, iż ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w sytuacji nie spełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia zwrotowego w sposób określony w art. 229 u.g.n., stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości, wskazać wypada, iż Sąd I instancji wyraźnie stwierdził – podobnie jak organy administracji – iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdzie zastosowania przepis art. 229 u.g.n., co jednak nie oznacza możliwości skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż realizacja cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub jego następcę następuje w drodze postępowania administracyjnego, a decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny wywołując skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Z tych względów postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel dokonanego wywłaszczenia może się toczyć, jeśli istnieje stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje bowiem wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Tym samym nie ma znaczenia prawnego formalne pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości (vide: uchwała SN z dnia 18 kwietnia 1996r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102; uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015r. sygn. akt I OPS 3/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (vide: wyrok SN z dnia 18 kwietnia 2008r. sygn. akt II CSK 665/07, Lex nr 398331; wyrok NSA z dnia 29 maja 2002r. sygn. akt I SA 2683/00, Lex nr 82657). Należy przy tym wyraźnie wskazać, iż ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której stanowi przepis art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018r. poz. 1916) stanowi skuteczną przeszkodę w domaganiu się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także wówczas gdy nieruchomość ta została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997r. Skutkiem owej ochrony jest konieczność wydania decyzji o odmowie zwrotu owej nieruchomości (vide M.Gdesz [w:] S.Kalus (red.), G.Bieniek, M.Gdesz, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, uwagi do art. 229). Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż podniesiony zarzut kasacyjny nie zakwestionował poprawności stanowiska Sąd I instancji. Tym samym skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek uczestnika o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie odpowiadał treści art. 204 P.p.s.a., a przez to nie mógł zostać uwzględniony.