I OSK 1043/24

Dnia 7 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1611/23 w sprawie ze skargi C.F., na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2023 r. nr 3033/2023 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. , sygn. akt II SA/Kr 1611/23, po rozpoznaniu skargi C.F. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2023 r. nr 3033/2023 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości, w pkt 1.odrzucił skargę, w pkt 2. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł. W uzasadnieniu Sąd – przytaczając brzmienie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") – wskazał, że zaskarżone zarządzenie odnosi się do sfery stosunków cywilnoprawnych i pozostaje w związku z prawem gminy do dysponowania swoimi prawami majątkowymi. Podkreślono, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie występuje jako organ administracji publicznej, ale reprezentuje Gminę Miejską Kraków jako właściciela nieruchomości, zatem działa w sferze dominium. Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone zarządzenie nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, to nie podlega kognicji sądu administracyjnego, zatem skargę – jako niedopuszczalną – należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia C.F., reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 43 i 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r., poz. 40, 572,1463,1688 – dalej "u.s.g."), poprzez błędne odrzucenie skargi na zarządzenie Nr 3033/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2023 r., znak OK02.0050.3033.2023, podczas gdy uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 150 p.p.s.a., albowiem zaskarżone zarządzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym, a czynności organu gminy (wydanie zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i jako takie mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stąd a priori nie można wyłączać ze spraw z zakresu administracji publicznej tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym i spraw właścicielskich, tym bardziej, iż Prezydent Miasta Krakowa, mimo odnoszenia się do sfery cywilnej, wykorzystał akt administracyjny w formie zarządzenia i powołał się na przepisy dotyczące sfery imperium, nadającej zaskarżonemu aktowi publicznoprawnego charakteru, co stanowi rażące naruszenie przepisów i winno zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, którym cały czas posługuje się organ gminy – Prezydent Miasta Krakowa; b) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art, 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę materiału dowodowego; c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną – lakoniczne odniesienie się do podstaw odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że Gmina, czy inna jednostka samorządu terytorialnego, jest podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 K.c.), ale wskazano przy tym, że jest przede wszystkim podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności – również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem, dzierżawa, korzystanie z nieruchomości) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. Przyznano także, iż prawdą jest, że wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), to jednak w ocenie skarżącego ta dwoistość nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istota sprawy koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie odnosi się do sfery stosunków cywilnoprawnych i pozostaje w związku prawem gminy do dysponowania swoimi prawami majątkowymi, co wyłącza dopuszczalność przedmiotowej skargi. Wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Należy wskazać, że podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 u.s.g., prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy, określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 u.s.g., do zadań prezydenta miasta należy zaś m in. gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżonym zarządzeniem, Prezydent Miasta Krakowa wykonywał zatem swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości gminnych, które polegały na ustaleniu wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości,. Zarządzenie to dotyczyło więc sprawy o charakterze cywilnoprawnym. Gmina, w imieniu której działał Prezydent, występowała tu bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel majątku – podmiot stosunku cywilnoprawnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż czynności organów gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, a odnoszące się do umów cywilnoprawnych, pozostają wyłącznie w sferze uprawnień właścicielskich gminy, co wyklucza w takich sprawach właściwość sądu administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie kształtuje w sposób generalny i powszechny stawek wynagrodzenia. Z jego treści wynika bowiem, iż jego bezpośrednim adresatem nie są kontrahenci, czy przyszli kontrahenci Gminy, lecz określone jej jednostki organizacyjne (Firma C. z siedzibą w K.). Zatem, sporne zarządzenie – będące aktem o charakterze wewnętrznym i stanowiące wyraz realizacji przez Prezydenta Miasta Krakowa swoich ustawowych kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym odnoszących się do sfery cywilnoprawnej – nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co stanowiło podstawę do odrzucenia skargi. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie może być uznane za akt prawa miejscowego, ani też za akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zatem sporne zarządzenie – będące aktem o charakterze wewnętrznym i stanowiące wyraz realizacji przez Prezydenta Miasta Krakowa swoich ustawowych kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym odnoszących się do sfery cywilnoprawnej – nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co stanowiło podstawę do odrzucenia skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.