I OSK 1036/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/23 w sprawie ze skargi S.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 16 maja 2023 r. znak SKO/4116/14/2023 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.D. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: organ) z 16 maja 2023 r., znak SKO/4116/14/2023, w przedmiocie wznowienia postępowania, wyrokiem z 30 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1694/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, 2. naruszenie art. 148 kpa poprzez uznanie, że skarżący uchybił jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącego przy obliczaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania organ powinien mieć na uwadze ostatnią okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia a nie pierwszą, 3. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka S.D.1, który został zawnioskowany we wniosku o wznowienie postępowania i podtrzymywany w kolejnym piśmie. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych zarzutów dla porządku wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie powołano podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach, a mianowicie, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Niemniej odnotowany brak nie uniemożliwia dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, bowiem nie ma wątpliwości, wobec wskazania konkretnych przepisów, że wolą skarżącego kasacyjnie było zaskarżenie wyroku w oparciu o naruszenie przepisów proceduralnych. Następnie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji mogą być zatem na gruncie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutami skutecznymi jedynie wówczas, gdy zostaną jednocześnie powiązane z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinny być zatem w świetle powyższego potraktowane jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna ich nie spełnia, co ogranicza efektywność kontroli instancyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego świadka. Zauważyć należy, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Celem ustalenia, w jakiej dacie wnioskodawca powziął informacje o przesłance stanowiącej, w jego ocenie, podstawę wniosku o wznowienie organ I instancji wezwał skarżącego do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydania decyzji wyszła na jaw, a która w jego ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz w jakiej dacie wnioskodawca powziął wiadomość o tej przesłance. W odpowiedzi, skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika powtórzył treść podania o wznowienie, z którego wynika, że żądanie wznowienia postępowania oparte jest na okoliczności naruszenia przez drugą stronę uzgodnień dotyczących korzystania z działki nr [...] w celu przejazdu do działki nr [...]. W piśmie tym nie wskazano daty, w jakiej doszło do powzięcia przez skarżącego wiedzy o tej okoliczności, jednakże jak słusznie zauważył Sąd meriti, z akt sprawy i przede wszystkim z podania skarżącego wynika, że o okoliczności stanowiącej, w ocenie skarżącego, podstawę wznowienia dowiedział się najpóźniej 8 listopada 2022 r. To od tej daty należało zatem liczyć miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie. Wobec faktu, że data ta pochodzi od samego skarżącego, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu ze świadka na tę okoliczność. W tym miejscu wskazać należy, że art. 148 § 1 k.p.a. przewiduje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dla zachowania tego terminu w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. liczy się data faktycznego dowiedzenia się o nowych okolicznościach faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję, przy czym jest to okoliczność obiektywna. Zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (vide: wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 798/20). Sąd I instancji w sposób prawidłowy i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przyjął, iż o okoliczności mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania skarżący kasacyjnie wiedział już 8 listopada 2022 r., co też przyznał w treści podania o wznowienie postępowania. Brak jest zaś podstaw, by zasadnie twierdzić, że wskazana wiedza nie pozwalała na wystąpienie w tym okresie z wnioskiem o wznowienie postępowania, a termin ten należy liczyć od ostatniej okoliczności stanowiącej podstawę wniosku o wznowienie. Data, od której, w ocenie skarżącego, należy liczyć termin na złożenie przedmiotowego podania, nie znajduje usprawiedliwienia zarówno faktycznego jak i prawnego. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał 2. zarzut skarżącego. Przechodząc następnie do postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazać należy, że on również nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, wnosząc o wznowienie postępowania powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wymaga zatem wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Trzeci warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w ww. przepisie, najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności i dowodów stanowiących podstawę wniosku w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie, nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2970/19). Decyzja stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie zapadła 11 stycznia 2022 r. Z kolei okoliczność na którą powołuje się skarżący, zaistniała 8 listopada 2022 roku, a zatem po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Tym samym, prawidłowe jest rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, nie tylko z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia ww. podania, ale także wobec niespełnienia ww. przesłanki. Przechodząc do analizy kolejnego warunku wskazać należy, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, aby stanowiły podstawę do wznowienia postępowania, muszą być też istotne dla sprawy, tzn. dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych (wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06). Istotność nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów odnosić trzeba do tego wyróżnika charakteryzującego określone okoliczności faktyczne lub dowody, który sprawia, że odnosząc się do przedmiotu sprawy załatwionej decyzją, dane okoliczności faktyczne lub dowody mają wpływ na sposób konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, przyznać im zatem należy w świetle treści stosowanych przepisów prawa cechę relewantności (znaczenia prawnego). Jej rozumienie powinno mieć za podstawę stwierdzenie, że tylko te okoliczności faktyczne lub dowody są istotne, gdy zakładać należy, iż w sytuacji ich wyjścia na jaw i zapoznania się z nimi przez organ, w oparciu o nie same lub zestawiając je z innymi znanymi okolicznościami faktycznymi, organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe, w sposób odmienny mógłby określić podstawę faktyczną wydawanej decyzji, a w konsekwencji inaczej rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 103/20, LEX nr 3502378). Wobec wskazania przez skarżącego na okoliczność stanowiącą podstawę podania o wznowienie występującą po wydaniu przedmiotowej decyzji, nie można jej rozpatrywać w kontekście istotności dla sprawy. Jedyną okolicznością, która mogłaby być brana pod uwagę, gdyby faktycznie zaistniała, jest okoliczność uzgodnień S.D. z P.M. z zakresie możliwości przejazdu S.D. przez nieruchomość nr [...]. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia prawnego, mającego w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych, a tym samym i ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.